政府采購對扶持不發達地區經濟發展的影響研究

政府采購對扶持不發達地區經濟發展的影響研究

——基于省級面板數據的實證分析（上）

■ 姜愛華 朱晗

自2003年《政府采購法》實施以來，我國政府采購規模日益擴大。政府采購作為一項重要的財政支出政策，可以依賴乘數效應拉動經濟增長，進而調整不同地區的均衡發展。現階段，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。因此，如何用政府采購緩解地區發展不平衡的問題值得我們思考。本文選擇我國31個省、自治區、直轄市2000-2012年的數據，以兩種口徑下的政府采購規模為核心解釋變量建立面板數據模型進行實證分析。結果表明，政府采購在較低經濟發展水平地區影響力較高，這為本文最后提出的政策建議提供支持。

一、引言

習近平總書記在十九大報告中提出，中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這一關系全局的歷史性變化，不僅將我國推上了一個新的歷史階段，也對未來的發展重點作出新的部署。經濟環境與經濟結構的差異使得地區發展節奏呈現不同的速率，不同群體之間的差距也不斷擴大，發展不平衡不充分現象日益突出。而近年來推動的“京津冀一體化”“雄安新區”等戰略已經開始體現出解決首都外向型經濟發展中存在的不平衡不充分問題的趨勢。

國際經驗表明，政府采購作為一項財政政策工具，能夠促進地區均衡發展。我國2003年實施的《政府采購法》已對政府采購這項功能的發揮進行了頂層設計?！墩少彿ā返诰艞l規定：“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等?！逼渲?，在保護環境和促進中小企業發展的政策目標上，我國已相繼出臺《關于環境標志產品政府采購實施的意見》（財庫〔2006〕90號）、《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》（財庫〔2011〕181號）等政策法規。然而，對于如何扶持不發達地區和少數民族地區尚未出臺具體的政策，也鮮有開展實際的扶持措施。近期，財政部、國務院扶貧辦聯合印發《關于運用政府采購政策支持脫貧攻堅的通知》（財庫〔2019〕27號），要求充分認識運用好政府采購政策支持打贏脫貧攻堅戰的重要性，鼓勵采用優先采購、預留采購份額方式采購貧困地區農副產品，優先采購聘用建檔立卡貧困人員物業公司提供的物業服務。在協調地區平衡發展、打贏扶貧攻堅戰的時代背景下，如何利用政府采購對扶持不發達地區的發展是一個值得研究的問題。

二、目前研究成果

政府采購要想扶持經濟不發達地區的發展，前提是必須能夠在經濟拉動上起到作用，不少學者在這方面做過研究。Baxter、King比較了暫時性和永久性的政府購買，發現永久性政府購買變化會導致短期和長期產出乘數均大于1，且影響大于暫時性購買。Olivier通過分析美國戰后政府支出與稅收沖擊對經濟活動的影響，發現政府積極的支出沖擊對產出有正面影響，但乘數通常不大。黃賾琳在標準RBC （Real Business Cycle）模型的框架下引入政府購買沖擊，但難以得出由于政府購買進入效用函數的形式。劉方則模擬政府購買的持久性和暫時性變動對中國經濟的影響，發現政府購買的暫時性增加可以明顯提高就業及經濟增長速度，但從長期看拉動效果有限，反之，如果政府購買乘數小于1，就存在明顯的擠出效應。

總體而言，政府購買（政府采購）能夠對經濟發展產生正向的拉動作用。楊燦明、白志遠提出，政府采購政策的經濟功能包括優化產業結構、促進產業經濟和區域經濟協調發展、促進經濟增長方式轉變、保護民族產業、扶持少數民族和落后地區發展等一系列的作用，表明了政府采購政策用以調節宏觀經濟的理論可行性。放眼國際，歐美等國家和地區開始探索政府采購扶持不發達地區和少數民族地區的政策功能研究。英國作為最早實施政府采購的國家，擁有較為完善的政府管理體制和公共采購立法。英國在遵循WTO《政府采購協議》（GPA）和歐盟政府采購指令的基礎上，制定了本國《公用事業合同法規（修訂）2009》《公共合同法規（修訂）2009》等政策法規，提出發揮政府采購在環境保護、扶持中小企業和少數民族發展等方面的政策功能，但當局同時認為過度保護必然以損失效率為代價，因此強調發揮政策功能必須以不突破物有所值原則為前提。歐盟修改后的公共指令專門將公共采購所發揮的環境保護、促進少數族裔企業、中小企業發展的政策功能統一為社會責任的公共采購（The social responsibility of public procurement，SRPP）。美國《聯邦采購條例》規定為給予中小企業更多參與政府采購的機會，大于50萬美元的貨物、服務采購項目或者大于100萬美元的工程采購項目，其中23%的合同金額必須授予中小企業。但23%的規定是指考慮了不同產品或服務特點后的平均數，且每年都會由美國中小企業局與聯邦各部門進行磋商。加拿大為促進不發達四省的創新、商業與經濟發展，在聯邦政府設有西部經濟多樣化部（Western Economic Diversification，WD），遵循《西部經濟多樣化法案》，曾發起五年期西部創新倡議，為中小企業的研發創新提供資助（此項目于2017年底終止）。西部多樣化發展資金很大一部分來源于聯邦政府基礎設施建設等投資基金，如加拿大150社區基礎設施計劃。WD還被授權參與協調聯邦采購和工業區域福利政策，促進航空航天、國防和海洋工業的發展。聯邦專門設有一個“供貨商發展計劃”，主要是幫助西部企業參與政府采購計劃的投標。此外，還建立了西部產業聯盟，以推動西部企業之間結成各種形式的生產聯盟、技術合作聯盟、營銷聯盟，從而使當地企業獲得成本優勢。由此，我國學者徐進亮、劉婉瑩、王光建議在WTO框架下借鑒國外經驗，引入“預留政府采購合同金額”“實施采購價格優惠”的做法，并嚴格界定受惠企業的專享范圍。

然而，政府采購在發揮政策效應時也面臨現實難題。馬海濤、王東偉提出市場失靈造成社會財富在不同地區及行業分配差距拉大，要求政府通過公共支出彌補市場失靈、優化資源配置，但政府采取手段的過程受制于法律、體制及尋租因素的存在，并且極易受到利益相關者的干預，在目前的實際操作中，政府采購政策還難以發揮其平衡地區差距的調節作用。從國內外研究與政策經驗來看，重視政府采購的政策功能是國際趨勢，政府購買支出不論在理論還是實證檢驗上均能對經濟發展起到促進作用，只是作用力的范圍與大小仍存在爭議。但目前國內的政策出臺與研究大部分停留在支持環保、支持中小企業發展上，對于政府采購在不同經濟水平地區的拉動作用較少涉及。因此，本文擬通過構建計量模型，以實證方式檢驗政府采購在不同經濟水平地區的影響差異，從而挖掘如何更好地發揮政府采購對扶持不發達地區的政策效應。

三、理論基礎

（一）政府采購乘數效應

目前所周知的財政乘數理論經歷了多個學派的發展。從魁奈的《經濟表》開始，研究在大農場經濟條件下的邊際消費傾向為0.5，投資乘數為2的再生產過程。亞當·斯密在《國富論》中提出的分工與交換理論、薩伊定律引發的“引致需求”的觀點、西斯蒙第強調經濟干預主義的思想逐漸奠定了乘數理論的運行基礎。隨后，凱恩斯在《論乘數》一文中論述了乘數數值的大小以及決定因素。但他只停留在兩部門經濟，并沒有將政府的乘數作用考慮進去。薩繆爾森在此基礎上加入了政府購買乘數，將凱恩斯的理論拓展到三部門經濟。之后的新凱恩斯主義學派強調動態分析，曼昆放寬了商品市場不完全競爭的假設，得到了包括平衡預算乘數在內的各種財政政策乘數；Gali等認為不僅要考慮縱向經濟周期的影響，也要關注橫向經濟部門的變化。在實證檢驗方面，Spilimbergo等認為當財政刺激的外溢效應較小且貨幣政策良好配合時，財政乘數較大。針對財政乘數在中國的實踐，李永友基于 SVAR模型和反事實分析，得出經濟遭遇較強外部沖擊時恢復市場信心能夠放大財政政策乘數效應的結論。靳玉英、張志棟運用結構向量自回歸模型做了實證測算，發現財政支出產出乘數大于1，且在短期內的刺激效應大于稅收乘數。

當然，本文所說的政府采購乘數效應是指政府采購作為政府購買支出（這里的政府購買包括但不僅限于政府采購，還包括招投標工程、一般經濟性事務支出等）重要的組成部分，會對經濟產生成倍的拉動作用，如果同時考慮到貨幣市場，由政府采購增長導致的總需求增長會使得市場利率上升，從而擠出私人投資。而對私人投資的擠出程度又依賴于投資對利率的敏感度以及貨幣需求對利率的敏感度。最終國民收入會呈現政府采購增加與私人投資、凈出口抵消后的效應。

（二）政府采購合同的供應鏈效應

白志遠認為政府采購撬動經濟發展的基本機理主要通過政府采購合同實現，合同條款特別是建筑工程合同中包含著經濟與社會因素。從供應鏈來看，政府采購合同條款在最初的供應商選擇上會根據企業特點做出一定的優惠或讓步來修正不均衡的地區經濟，這些優先權改善了部分地區企業競爭的機會，政府通過采購活動將財政資金注入該地區，為該地區創造更多的就業機會。在合同管理層面上，政府通過一次采購活動聯系主供應商和二級供應商，也同時聯系起相關的第三方機構，形成輻射效應，容易形成外部規模經濟。

（三）政府采購支出結構化效應

經濟合作與發展組織（OECD）曾有數據研究表明，當一國的政府采購支出占本國 GDP 的 12%-20%時，或該國的政府采購規模達到當年財政支出的30%左右時，政府采購政策才能有效發揮其經濟功能，從而全面影響本國政治、經濟、社會的發展。但當前我國對政府采購規模的統計范圍比較窄，而且存在部門交叉管理情況，在《政府采購法》之外，有國家發改委主管的《招標投標法》對工程采購項目進行管理，因此《中國政府采購年鑒》中統計的政府采購數據尚不包含招投標工程，會使真實的數值偏低。曹潤林、張景華曾提出參考GPA標準使用寬口徑政府采購規模，即用全社會固定資產投資中的國有經濟投資規模來近似衡量我國政府采購支出的實際規模。GPA成員方對政府采購的定義基本上涵蓋了最低限額以上所有政府性支出的貨物、服務和工程項目；由于全社會固定資產投資中有相當部分是工程投資和貨物采購，而國有經濟投資的主體一般是事業、行政單位和國有企業等國有組織，用該指標來衡量寬口徑下我國政府采購支出的實際規模在一定程度上是合理的。結合《中國政府采購年鑒》中窄口徑下政府采購規模（見圖1）和寬口徑下國有全社會固定資產投資（見圖2）來看，全國范圍內窄口徑下政府采購規模占財政支出的比例達12.24%，寬口徑下則達89.24%；占GDP的比重窄口徑下達2.28%，寬口徑下則是18.56%，由此表明，我國日益增長的政府采購規模已為政府采購政策的經濟功能的發揮提供了必要的物質基礎。

四、數據來源與變量說明

（一）數據來源

為檢驗政府采購在不同經濟水平地區的影響能力，同時結合數據的可獲得性，本文以我國31個省、自治區、直轄市為研究對象，構建2000-2012年的省級面板數據模型（從公開的數據源看，目前只能找到截止到2012年的政府采購數據，2013年之后的數據未公開）。其中，各省政府采購規模（窄口徑下）來源于2001-2012年《中國政府采購年鑒》，各省人均GDP數據、國有全社會固定資產投資數據（寬口徑政府采購規模）、有限責任公司全社會固定資產投資、股份有限公司全社會固定資產投資、城鎮居民消費、農村居民消費均來源于國家統計局《中國統計年鑒》。

（二）被解釋變量

本文的目的是研究政府采購能否拉動不發達地區經濟發展，是否有助于解決地區發展不平衡問題，因此，模型的被解釋變量應能夠衡量該地區的經濟發展水平，此處選擇各省份的人均GDP。

（三）解釋變量

核心變量的選取應反映各個省份的政府采購水平。根據《中國政府采購年鑒》中統計的數據，一方面，只能算是窄口徑下的政府采購規模，沒有囊括招投標工程，會低估政府采購的能力。另一方面，真正拉動某地區經濟增長的政府采購支出應當是該地區供應商真正承接的合同數額，而不是該地區政府實際支付的金額。但考慮到我國的現狀，政府采購存在比較強的地區保護主義，以中國政府采購網2017年11月28日中標公告數量為例，當日共發布中標公告195條，其中跨地區中標現象30例，占比15%左右，省內中標165例，占比85%左右。因此，可近似認為該統計口徑下的政府采購規模具有參考意義。

從寬口徑上來說，曹潤林、張景華提出的國有全社會固定資產投資也有其合理性，但會一定程度上高估政府采購能力，因此本文分別考慮了兩種口徑下采購規模的影響程度。

另外，基于理論基礎和數據的可得性，本文還選取企業固定資產投資數據（有限責任公司全社會固定資產投資與股份有限公司全社會固定資產投資之和，用來近似代替私人部門的固定資產投資）、城鎮居民消費支出、農村居民消費支出作為控制變量。

（姜愛華系中央財經大學財政稅務學院教授；朱晗系中央財經大學財政稅務學院2017級碩士研究生）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。