政府集中采購信息化如何從困境中突圍

【聚焦政府采購信息化】

政府集中采購信息化如何從困境中突圍

■ 李萌

從2002年政府采購法頒布至今，信息化在我國政府采購特別是政府集中采購的高速發(fā)展中發(fā)揮了重要支撐作用。2018年，中央深改委在《深化政府采購制度改革方案》中明確提出，加快形成技術(shù)支撐先進的現(xiàn)代政府采購制度。2019年—2020年，發(fā)改委、財政部分別在招標投標法征求意見稿及全國兩會提案答復中明確提出要從制度層面提升招標采購的電子化水平。可以預見，政府集中采購的信息化水平在新時代必然要走向新高度，這既是機遇也是挑戰(zhàn)。在此，筆者結(jié)合實際工作談?wù)剬φ胁少徯畔⒒ぷ鞯乃伎肌?/p>

政府集中采購信息化實踐困境

筆者所在單位通過信息系統(tǒng)優(yōu)化升級，主動走出“舒適區(qū)”，開展業(yè)務(wù)創(chuàng)新，探索新技術(shù)運用，建立了標準化商品參數(shù)庫，上線了智能輔助評審功能等，取得了較好效果，也面臨多個困境。

困境一：復雜信息系統(tǒng)難以適應(yīng)頻繁調(diào)整的政策法規(guī)

政府集中采購信息化的主要目的之一，是通過技術(shù)手段，將相關(guān)法律法規(guī)要求嵌入系統(tǒng)，實現(xiàn)政策硬約束落地。但由于我國政府采購起步較晚，整個制度體系都帶有“試驗田”性質(zhì)，實質(zhì)性修訂較頻繁。因此，現(xiàn)有系統(tǒng)需經(jīng)常調(diào)整以適應(yīng)新出臺或新修訂的政策法規(guī)，但系統(tǒng)邏輯嵌套越復雜、自動化程度越高，密集調(diào)整帶來的改造成本就越高、工作難度也越大。

例如，在落實《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》過程中，系統(tǒng)改造可復雜也可簡單。假如系統(tǒng)改造選擇從“簡”，則設(shè)置一個項目相關(guān)的布爾值標簽——“是否扶持中小微企業(yè)”即可，具體哪種適用情形由經(jīng)辦人確認，無需前期調(diào)研。如果系統(tǒng)改造選擇從“繁”，則需要在立項、需求編寫、投標、評審、公示等環(huán)節(jié)嵌入相關(guān)功能。

與系統(tǒng)改造從“繁”、從“簡”相對應(yīng)的則是改造進度從“快”、從“慢”。不妨假設(shè)上述扶持中小微企業(yè)政策在當年11月發(fā)生重大調(diào)整，并于第二年1月開始執(zhí)行，選擇從“簡”則意味著系統(tǒng)功能簡單、修改工作量小；而選擇從“繁”就不可避免導致工作量加大、工作進度變“慢”。

當下，政府采購法修訂已提上議程，《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》也已出臺，《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》大修將至，可以預見，目前政府采購的信息系統(tǒng)還將面對多輪次的大調(diào)整。

困境二：有限信息化建設(shè)資源的投放深度難以精準定位

近年來政府過緊日子已是常態(tài)，信息化建設(shè)的投資預算有限。與此同時，信息化項目總體建設(shè)周期偏短，呈現(xiàn)“兩頭輕中間重”態(tài)勢，即前期輕需求調(diào)研、后期輕交付測試，中間實施倚重開發(fā)。在實踐中，信息化項目在建設(shè)過程中，長期存在邊開展業(yè)務(wù)、邊需求調(diào)整、邊開發(fā)補丁的情況，而有限資源致使投放容錯能力不足，難以長期維持上述模式。

在實現(xiàn)簡單需求的階段，上述矛盾并不明顯。如，政府集中采購信息化初級階段的“無紙化”需求，小額零星采購網(wǎng)上下單需求以及單獨委托項目全程線上組織需求等，這類信息化建設(shè)需求投入不大，但效果立竿見影。但初級階段的簡單需求實現(xiàn)后，政府采購進入電子化、數(shù)字化階段，信息系統(tǒng)被賦予更高期待。如，實現(xiàn)商品描述標準化、智能輔助評審等。隨之而來的則是程序設(shè)計復雜度及相應(yīng)投入急劇增長，但投入產(chǎn)出比卻是仁者見仁、智者見智。

筆者曾做過一個知識工程項目，每完成1課時的輔助教學內(nèi)容需要該領(lǐng)域?qū)＜彝度?0個課時“教”會機器，如果從此該課時內(nèi)容完全由機器替代教學，一勞永逸，專家投入的10倍課時物有所值；如果1年—2年內(nèi)課綱大改，課時內(nèi)容便失去時效，那么專家曾經(jīng)的付出性價比如何，這一點值得商榷。政府集中采購又有哪些值得“教”會機器呢，是采購限額、競價規(guī)則，還是識別評審指標，亦或識別商品屬性？每個選擇既有成本又有機會成本，總體投入必然有限，無法貪多求全，哪些功能值得集中力量優(yōu)先攻關(guān)？這是個值得深入思考的問題。

困境三：信息安全要求與靈活的運維服務(wù)難以兼顧

集采機構(gòu)信息化部門一般編制不多，不可能在體制內(nèi)構(gòu)建龐大的職業(yè)化運維團隊，必須依靠第三方力量。而日益嚴峻的信息安全形勢又要求不斷增強業(yè)務(wù)系統(tǒng)穩(wěn)定性，保證數(shù)據(jù)全生命周期可控，加大對第三方開發(fā)、運維的約束。

運維團隊面對的日常任務(wù)存在以下特點：一是定制化數(shù)據(jù)查詢多，每個統(tǒng)計任務(wù)的統(tǒng)計口徑、統(tǒng)計維度、數(shù)據(jù)粒度都有差別，無法通過系統(tǒng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計工具直接獲取，而能支撐全面數(shù)據(jù)分析的數(shù)據(jù)倉庫，對于非技術(shù)人員使用體驗不佳；二是流程調(diào)整多，系統(tǒng)在設(shè)計階段無法窮舉所有特殊情況，臨時開發(fā)補丁時效性太差，只能要求運維介入，實現(xiàn)快速調(diào)整；三是需求調(diào)整多，小規(guī)模開發(fā)需求隨機出現(xiàn)，既要根據(jù)用戶反饋及時優(yōu)化體驗，也要支撐業(yè)務(wù)部門創(chuàng)新試錯。

這使得信息化部門只能維持運維團隊對業(yè)務(wù)流程、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的介入，使其隨時解決問題，并常備開發(fā)力量，隨時更新系統(tǒng)功能。這對信息化部門的內(nèi)控能力提出極高的要求，又與捉襟見肘的人力形成矛盾。

提升信息化應(yīng)對能力的策略

政府集中采購信息化涉及的政策環(huán)境、預算、編制等問題均非短期可化解的，筆者認為信息化部門能努力的方向有三個：一是更加重視總體設(shè)計，二是加快新技術(shù)應(yīng)用，三是持續(xù)提升管理水平，在“確定”的方面下功夫去應(yīng)對充滿“不確定”的困境。

策略一：更加重視總體設(shè)計

就政府集中采購而言，加強信息化系統(tǒng)的總體設(shè)計并不是去預判業(yè)務(wù)監(jiān)管部門未來的政策導向，而是在當前人員、資金、政策研判能力都有限的情況下，將資源利用最大化。筆者認為，政府集中采購的業(yè)務(wù)需求非常繁雜，要分出輕重緩急，至少可以從三個方面進行考量。

首先，考量業(yè)務(wù)需求是不是用戶的“切膚之痛”，分清楚解決哪些需求是“雪中送炭”，解決哪些需求只是“錦上添花”，有限的資源顯然需更加關(guān)注前者，關(guān)注真正的“痛點”。其次，考量業(yè)務(wù)需求能否持續(xù)發(fā)揮功能，對業(yè)務(wù)信息化需求進行充分研判，明確需求的政策基礎(chǔ)是否穩(wěn)固，能否經(jīng)得起推敲。最后，考量業(yè)務(wù)需求是否具備可實現(xiàn)性，有些業(yè)務(wù)功能“看上去很美”，但是實現(xiàn)該功能需求是一項長期工作或者實現(xiàn)該需求的技術(shù)難度過大，這樣一來，該需求就不宜安排在短期任務(wù)中。結(jié)合以上三點，能產(chǎn)生最大效益、預期相對穩(wěn)定、工作量可評估的業(yè)務(wù)需求，可優(yōu)先配置資源。

策略二：加快新技術(shù)應(yīng)用

新技術(shù)的運用能解決很多實際問題，以筆者所在單位為例，云計算的運用解決了算力不足、高并發(fā)處理、系統(tǒng)容災等諸多問題；數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)的運用在商品價格監(jiān)測中發(fā)揮了很大的作用；微服務(wù)架構(gòu)的運用提高了功能模塊的復用性以及業(yè)務(wù)流程的重構(gòu)能力。

信息化部門依靠技術(shù)、利用技術(shù)是立身之本，要跟蹤、分析、運用好新技術(shù)。筆者認為，在總體設(shè)計良好的前提下，信息化部門應(yīng)該著力形成并夯實業(yè)務(wù)中臺及數(shù)據(jù)中臺，只有實現(xiàn)底層數(shù)據(jù)共享以及業(yè)務(wù)核心功能組件復用，才能為業(yè)務(wù)重構(gòu)與創(chuàng)新提供彈性支撐，在標準、規(guī)范的基礎(chǔ)上釋放更多靈活性。

策略三：持續(xù)提升管理水平

在既定資源下提升投入產(chǎn)出比，既要向技術(shù)要效率，也要向管理要效能。為此，筆者認為，首先，要加強制度建設(shè)，系統(tǒng)性設(shè)計信息化管理制度體系，從制度層面規(guī)范信息化需求的提出與實現(xiàn)，厘清開發(fā)、運維人員職責邊界，限制業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的流通范圍，明確信息安全責任體系；其次，要加強信息化管理的信息化水平，通過信息化手段加強業(yè)務(wù)功能變更、信息系統(tǒng)運維、基礎(chǔ)設(shè)施巡檢等工作的管理，提升運轉(zhuǎn)效率，增強保障能力；最后，還應(yīng)利用好第三方服務(wù)，通過政府購買服務(wù)既可以購買信息安全解決方案、系統(tǒng)架構(gòu)整體設(shè)計等專業(yè)性較強的服務(wù)，也可以購買運維審計、基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)整理等人力消耗較多的服務(wù)，可以將按次購買服務(wù)的方式作為信息化力量的重要補充。

（作者單位：中央國家機關(guān)政府采購中心）

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