如何避免因“格式性”要求而廢標

【實務探討】

如何避免因“格式性”要求而廢標

■ 本報記者 鄭楊

在激烈的招投標競爭中，不少供應商因自身技術方案過硬、報價合理而感覺中標志在必得，卻最終因標書“格式性”問題被直接廢標，與項目失之交臂。

近期，就有多家供應商向記者反映，他們對采購文件中格式性要求的設置存疑。有監管部門相關負責人也向記者表示，“格式性”問題已成為投標的“高頻雷區”。而究竟何為“格式性”問題？蓋章簽字疏漏、文件順序瑕疵等是否必然導致廢標？這些“格式性”要求作為實質性條款是否可以？就此，記者對業內多名專家進行采訪。

“與時俱進”的格式雷區

在“紙質投標時代”，格式性要求更多體現在排版、裝訂、蓋章、簽名、密封等形式上，這些瑣碎的“形式規范”常常成為供應商參與政府采購競爭的“隱性門檻”，導致“未競先敗”的現象層出不窮。隨著政府采購數智化建設的不斷推進，格式性問題也隨之演變，原有裝訂、紙張、密封等問題雖已大幅減少，但同時，掃描件清晰度不足、PDF文件未按指定結構分層、電子簽章位置不規范等問題，也成為新的廢標雷區。一家供應商相關負責人告訴記者，“以前怕文件沒裝訂好被拒，現在怕PDF生成時錯了一頁被廢標。”雖然技術升級了，但“形式大于內容”的問題依然存在。

在采訪過程中，記者發現，哪些問題屬于格式性要求，又是否能夠列為實質性條款，本身就存在較大爭議。比如在《中國政府采購報》第1412期，圍繞“供應商因未履行實質性條款——沒有同時加蓋簽名章并本人簽字，而被判定為投標無效”這一話題，就聽到了很多種聲音。廣東省一家供應商相關負責人告訴記者，去年他們就遇到了這樣的問題，5位評審專家中有4位專家認為投標應當有效；而甘肅省某市財政局相關負責人則表示，在當地類似案例中，評審專家一致認為這種情形不符合采購文件的實質性要求，應作無效處理。

這種“同案不同判”的現象并非個例。記者梳理公開案例發現，諸如供應商未提供“信用中國查詢截圖”、響應文件封面未蓋章、承諾書簽署落款等格式問題導致的廢標糾紛比比皆是。另外，還有些項目則因投標文件未按指定格式分頁直接被篩查淘汰。一讀者曾在《中國政府采購報》后臺留言：“有時候不是我們沒認真做標書，而是不同項目、不同專家對‘格式合規’的理解差異太大，讓人無所適從。”

業內專家黃超告訴記者，這些案例暴露出當前政府采購活動中格式性要求的兩個核心問題：一是某些形式要求與實質性要求邊界模糊，二是不同地區、不同評審專家對格式要求的理解存在顯著差異。

格式性要求“邊界”何在

究竟何為“格式性要求”？記者翻閱了各種政府采購法律法規，并未找到明確的定義。但是，結合《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二十條及財政部《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》（財庫〔2019〕38號，以下簡稱38號文）的規定，諸多專家給出了比較清晰的解釋。

“可以將格式性要求理解為與投標（響應）文件實質性內容無直接關聯的形式化要求。”中招國際招標有限公司法務經理王欣對記者說，“其主要目的是保證采購文件的規范性、統一性和可讀性，便于供應商編制投標（響應）文件、評審專家對投標（響應）文件進行評審等。”

江蘇博事達律師事務所律師杭正亞進一步向記者解釋，格式性要求指未列入實際性要求的、與采購文件實質性內容無關的、形式方面的各種要求，涵蓋文件結構、表格填寫與模板使用、裝訂密封形式、簽字或簽章選擇、其他形式等五類問題。其核心功能是保證投標（響應）文件的規范性，而非評判投標（響應）文件的有效性或供應商的實力。

對此，山東省濰坊市財政局財稅高級經濟師蔣守華直言：“諸如之前提到的，因電子技術兼容環境而導致的投標文件格式問題，不應成為否決供應商投標資格的理由。38號文對遏制以‘格式不符’為由排斥合規企業的做法具有顯著效果。”

盡管“格式性”要求的內涵已較為清晰，但在實際操作中，仍常被“拔高”為實質性條款，并被“合理”包裝。這就使得條款性質的判定標準成為業內持續爭論的焦點問題。

采訪中，專家們表示，要明確實質性要求的界定范圍。采購文件中的實質性要求通常涵蓋三大類：一是技術要求，包括關鍵性技術參數及允許偏離的范圍；二是合同條件，涉及標的、數量、質量、價款支付等核心條款；三是招標投標規則，如投標有效期、保證金等程序性要求。

黃超告訴記者，確定實質性條款的合理性，要考慮條款的基本立意和作用。如相關條款是否降低了供應商合規成本及聚焦公平競爭等。政府采購涵蓋行業廣、政策雜，疊加地方政策差異、預算標準不一等變量，供應商極易因理解偏差導致技術性失誤，可以通過提供標準化模板（如承諾函、報價表），并對易錯點進行標注，能有效引導供應商精準響應需求。

要讓實質性要求設置更合理

除上述問題外，多位受訪者反映，采購文件將格式性要求設置為實質性條款的這類情形給他們帶來較大困擾。根據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第六十三條第二款規定，此類情形常導致其投標被認定為無效。

如何避免形式審查異化為市場壁壘，讓市場資源充分涌流，多位業內人士指出，破解這一難題需回歸采購本質，在制度設計與執行層面尋求突破。

“要有效解決格式性問題，監管部門、評審專家和政府采購當事人都要緊緊抓住‘投標文件是供應商真實意愿的表達’這個關鍵要點，要始終堅持‘供應商應當對其投標文件內容的真實有效性負責并承擔相應的法律責任’這個目標導向，引導和推動政府采購關注的焦點從程序形式轉向結果能力。”天津市公共資源交易中心王永鋒表示，采購人和采購代理機構在設置實質性要求時，一是要注意設置的初衷，避免給潛在供應商“挖坑埋雷”；二是要充分考慮實踐中驗證的多種可能性，簡化明確供應商提供驗證的材料；三是要以醒目的方式標注實質性要求，提醒供應商注意和重視，從而可以達到減輕供應商負擔，提高評審工作質效。

從合理設置實質性要求方面，王欣也談道，“一方面，如果采購的技術或者商務要求有國家強制性標準，則必須在采購文件中予以明確并標注為實質性要求。另一方面，采購人可以根據項目需要合理設置實質性要求。”

她表示，實質性要求的設置應遵循必要性、非歧視原則、明示原則。必要性原則，即實質性要求的設置應與采購標的的質量、服務具有直接且不可替代的關聯性，不得設置與合同履行無關的條件。非歧視原則要求不得指向特定供應商或特定產品，所涉及的技術參數應保證至少3個以上品牌可滿足。明示原則要求須使用“★”等醒目符號標注實質性條款。

杭正亞告訴記者，格式性問題一般不影響投標（響應）文件的實質性內容，但有時可能會因違反招標（采購）文件的形式要求而被認定為“未響應招標（采購）文件”影響評審結果，進而形成爭議。

而如何盡量避免爭議？杭正亞強調，一是招標（采購）文件應清晰規定“實質性”要求，包括技術性條款，如技術參數、質量標準、規格型號、服務規范等；商務性條款，如投標有效期、投標保證金、合同價款形式等；法律性條款，如資格要求、符合性審查要求、履約保函等。二是切勿將一般格式性問題規定為“實質性”要求，嚴格執行38號文的規定。三是對細化強制性格式與建議性格式的不同要求，例如對“是否加蓋公章”，可直接規定為實質性要求；而對建議性格式要求，可允許輕微偏差，但需說明不影響評審。

“未來改革的關鍵，在于將‘滿足實際需要’的原則轉化為可操作的細則，既守住公平競爭的生命線，也為市場創新保留彈性空間。唯有如此，才能有效避免以各種非正當理由排斥供應商投標的行為發生。”蔣守華表示。

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