如何提高采購(gòu)人的采購(gòu)能力

【業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)】

如何提高采購(gòu)人的采購(gòu)能力

■ 熊鍵 賈先勇 曹葆華

近年來(lái)，各地區(qū)、各部門(mén)不斷加強(qiáng)政府采購(gòu)制度建設(shè)，規(guī)范采購(gòu)行為，在提高資金使用績(jī)效、支持中小企業(yè)發(fā)展、助力鄉(xiāng)村振興等方面取得了顯著成效。但個(gè)別采購(gòu)人在政府采購(gòu)過(guò)程中還存在采購(gòu)管理較為粗放、內(nèi)控制度不夠完善、履職水平有待提高、監(jiān)督制度有所滯后等問(wèn)題，特別是在采購(gòu)能力方面還有待提升。

存在的主要問(wèn)題

政府采購(gòu)是一項(xiàng)政策性極強(qiáng)的工作，但在當(dāng)前政府采購(gòu)活動(dòng)中，很多采購(gòu)人并不能真正理解、掌握政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)，僅憑自己的理解與認(rèn)識(shí)開(kāi)展政府采購(gòu)工作，導(dǎo)致在采購(gòu)過(guò)程中出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題。

——主管人員專(zhuān)業(yè)不夠。大部分采購(gòu)單位沒(méi)有配置專(zhuān)職工作人員，一般由財(cái)務(wù)人員兼職或以項(xiàng)目牽頭人臨時(shí)辦理為主要模式。經(jīng)辦人員對(duì)政府采購(gòu)法律法規(guī)不甚了解，導(dǎo)致執(zhí)行政府采購(gòu)事項(xiàng)不夠規(guī)范。

一是應(yīng)采未采。比如，不嚴(yán)格執(zhí)行集中采購(gòu)目錄，符合集中采購(gòu)目錄項(xiàng)目未集中采購(gòu)；以化整為零的方式違規(guī)進(jìn)行拆分，擅自將集中采購(gòu)事項(xiàng)改為分散采購(gòu)事項(xiàng)；不按“政府采購(gòu)合同履行中追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的采購(gòu)金額超過(guò)原合同采購(gòu)金額的10%”規(guī)定，違規(guī)追加。

二是直接指定。對(duì)屬于集中采購(gòu)目錄內(nèi)或者達(dá)到采購(gòu)限額的項(xiàng)目，出于多種原因，未按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）及其實(shí)施條例規(guī)定的采購(gòu)方式和采購(gòu)程序?qū)嵤┱少?gòu)，直接與特定主體簽訂合同、實(shí)施交易。

三是先用后采。比如，采購(gòu)人以“先上車(chē)后補(bǔ)票”的方式，邊招標(biāo)邊實(shí)施或者先實(shí)施后招標(biāo)，在招標(biāo)結(jié)果未確定前，將項(xiàng)目或者項(xiàng)目中的某些工作提前交由供應(yīng)商實(shí)施。

——采購(gòu)實(shí)施隨意較大。部分采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)政策不熟悉，加之政府采購(gòu)預(yù)算編制簡(jiǎn)單、公共支出項(xiàng)目不夠細(xì)化、需求計(jì)劃不夠清晰、缺少計(jì)劃性和規(guī)范性等原因，導(dǎo)致采購(gòu)隨意性大。

一是意向公開(kāi)流于形式。鑒于預(yù)算批復(fù)等因素，目前存在著采購(gòu)意向遲遲未發(fā)但項(xiàng)目采購(gòu)卻早早執(zhí)行的現(xiàn)象。如此一來(lái)，采購(gòu)意向與項(xiàng)目采購(gòu)嚴(yán)重脫節(jié)，形同虛設(shè)。還有的項(xiàng)目需求調(diào)查不夠充分，往往是采購(gòu)人沒(méi)有綜合論證或論證流于形式，導(dǎo)致出現(xiàn)技術(shù)參數(shù)問(wèn)題，造成一次次流標(biāo)或采購(gòu)不到心儀的貨物或服務(wù)。

二是提報(bào)時(shí)間不夠及時(shí)。比如，對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的前瞻性考慮不周，沒(méi)能很好地執(zhí)行政府采購(gòu)需求管理規(guī)定；利用不規(guī)范的行政手段，干預(yù)政府采購(gòu)；事先沒(méi)有編制采購(gòu)計(jì)劃和預(yù)算，利用上級(jí)部門(mén)或本部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)之名進(jìn)行應(yīng)急采購(gòu)；不顧采購(gòu)程序，盲目限定采購(gòu)時(shí)間及交貨時(shí)間，并對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果抱有個(gè)人成見(jiàn)，以“出了問(wèn)題要采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)及監(jiān)管部門(mén)承擔(dān)負(fù)責(zé)”等理由來(lái)施壓，從而達(dá)到不確認(rèn)采購(gòu)結(jié)果的目的。

三是采購(gòu)實(shí)施不規(guī)范。編制招標(biāo)文件時(shí)出現(xiàn)不合理?xiàng)l款，如未按規(guī)定落實(shí)中小企業(yè)政策、評(píng)分因素與采購(gòu)需求不對(duì)應(yīng)、技術(shù)參數(shù)存在指向性、設(shè)置歧視性和排他性條款、限制招標(biāo)人不認(rèn)可的投標(biāo)人報(bào)名等，使內(nèi)定企業(yè)和陪標(biāo)企業(yè)順利入圍。

——內(nèi)控制度不夠完善。部分采購(gòu)單位沒(méi)有成體系的政府采購(gòu)內(nèi)控制度，導(dǎo)致采購(gòu)工作中歧視或差別待遇、指定特定供應(yīng)商等問(wèn)題出現(xiàn)。這反映出部分采購(gòu)人對(duì)真實(shí)采購(gòu)需求掌握不足，且獲取信息來(lái)源片面，進(jìn)而在實(shí)際工作中不能按制度執(zhí)行。

一是限定參數(shù)。比如，設(shè)定與采購(gòu)項(xiàng)目無(wú)關(guān)的供應(yīng)商技術(shù)、商務(wù)條件，通過(guò)帶有傾向性、不合理的條件，排斥招標(biāo)人未內(nèi)定的潛在投標(biāo)人；制定不平等的評(píng)標(biāo)辦法，“量體裁衣”內(nèi)定中標(biāo)企業(yè)。

二是干預(yù)采購(gòu)。在評(píng)審階段，有的采購(gòu)人代表發(fā)表傾向性言論，明示或暗示授標(biāo)意圖，或者干預(yù)其他專(zhuān)家獨(dú)立評(píng)審；在評(píng)審活動(dòng)結(jié)束后，如果不是中意供應(yīng)商，那么有的采購(gòu)人代表便以各種理由要求重新評(píng)審。

三是差別待遇。在合同簽訂階段，若不是心儀供應(yīng)商，有的采購(gòu)人往往以內(nèi)部審查發(fā)現(xiàn)中標(biāo)、成交供應(yīng)商存在不符合采購(gòu)文件要求等各種理由，拒不與供應(yīng)商簽訂政府采購(gòu)合同，或以各種理由要求重新評(píng)審。更有甚者不按照采購(gòu)文件的規(guī)定，設(shè)置不合理的合同條款。如果與中標(biāo)、成交供應(yīng)商無(wú)法達(dá)成一致，那么就將不簽訂合同的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給中標(biāo)、成交供應(yīng)商，變相拒絕與供應(yīng)商簽訂政府采購(gòu)合同。

——監(jiān)督機(jī)制不夠健全。采購(gòu)單位內(nèi)控制度的不完善，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督制度不夠健全，外部監(jiān)督也缺乏獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行定期審計(jì)和評(píng)估。

一是監(jiān)督制度不完善。部分采購(gòu)單位缺乏監(jiān)督流程、手段和反饋等具體操作性內(nèi)容，在實(shí)際監(jiān)督過(guò)程中，關(guān)注專(zhuān)項(xiàng)性監(jiān)督和突擊性檢查，而往往忽視日常監(jiān)督；重視某一事項(xiàng)或環(huán)節(jié)的檢查，而忽視全方位的跟蹤檢查；側(cè)重于事后監(jiān)督，而忽略事前、事中監(jiān)督，影響監(jiān)督效能發(fā)揮。

二是職責(zé)履行不到位。雖然《政府采購(gòu)法》第十三條明確規(guī)定各級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門(mén)，但采購(gòu)人自身也有對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督職責(zé)。在實(shí)際操作中，部分采購(gòu)人可能存在對(duì)法律條款理解不深等情況，導(dǎo)致監(jiān)督職責(zé)不能得到充分履行。

三是問(wèn)責(zé)力度不夠。追責(zé)機(jī)制缺失，導(dǎo)致監(jiān)督與被監(jiān)督者之間無(wú)法形成有效制約。比如，問(wèn)題發(fā)生時(shí)往往因責(zé)任不清、證據(jù)不足而無(wú)法有效問(wèn)責(zé)，形成“破窗效應(yīng)”，導(dǎo)致有時(shí)采購(gòu)價(jià)格偏高，問(wèn)題頻頻發(fā)生。

主要對(duì)策措施

——壓實(shí)主體責(zé)任。不斷壓實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任，為采購(gòu)活動(dòng)的全過(guò)程、全周期、全壽命負(fù)責(zé)，同樣也要為其受托方采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的行為負(fù)責(zé)。

一是發(fā)揮主體責(zé)任。要明晰責(zé)任主體，積極對(duì)政府采購(gòu)工作科學(xué)決策、充分論證；精準(zhǔn)編制招標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)辦法、合同條款，按照規(guī)定程序進(jìn)行申請(qǐng)、報(bào)批；項(xiàng)目采購(gòu)預(yù)算要經(jīng)財(cái)政評(píng)審，并以評(píng)審結(jié)果作為采購(gòu)控制價(jià)；嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的項(xiàng)目預(yù)算、采購(gòu)內(nèi)容、組織形式、采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)；對(duì)涉及采購(gòu)需求編報(bào)、采購(gòu)文件編制、采購(gòu)任務(wù)執(zhí)行等各步驟、環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)工作，都要明確相關(guān)責(zé)任人。

二是過(guò)程跟蹤留檔。對(duì)受理工作、處置情況，要隨時(shí)做好記錄；對(duì)期間形成的各類(lèi)文件資料，要建立專(zhuān)門(mén)檔案，留下歷史記錄，以備事后查證。

三是明確責(zé)任追究。實(shí)行終身責(zé)任追究制，按照責(zé)權(quán)一致性原則，若出現(xiàn)問(wèn)題，則重點(diǎn)追究責(zé)任人及負(fù)責(zé)部門(mén)的責(zé)任；對(duì)營(yíng)私舞弊、以權(quán)謀私、收受賄賂等行為，堅(jiān)決嚴(yán)肅查處；對(duì)主體責(zé)任落實(shí)不到位導(dǎo)致投訴事項(xiàng)成立數(shù)量較多的，財(cái)政部門(mén)可重點(diǎn)約談或開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查；給他人造成損失的，依法承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任。

——強(qiáng)化需求管理。《政府采購(gòu)需求管理辦法》第五條明確規(guī)定，采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)需求負(fù)有主體責(zé)任，對(duì)采購(gòu)需求和采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃的合法性、合規(guī)性、合理性負(fù)責(zé)。采購(gòu)需求計(jì)劃是實(shí)現(xiàn)規(guī)范采購(gòu)和精細(xì)采購(gòu)的重要前提，應(yīng)根據(jù)不同采購(gòu)項(xiàng)目的特點(diǎn)和技術(shù)要求，編報(bào)規(guī)范細(xì)化的需求。

一是及時(shí)公開(kāi)采購(gòu)意向。意向公開(kāi)的內(nèi)容應(yīng)全面反映出項(xiàng)目的完整情況，以便潛在供應(yīng)商了解采購(gòu)項(xiàng)目信息，提前做好參與采購(gòu)活動(dòng)的準(zhǔn)備，確保各潛在供應(yīng)商平等參與采購(gòu)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)。

二是做好需求調(diào)研。在采購(gòu)需求確定之前，采購(gòu)人應(yīng)該進(jìn)行完整的市場(chǎng)調(diào)研。通過(guò)調(diào)查、詢問(wèn)、評(píng)估等方式，充分了解采購(gòu)項(xiàng)目標(biāo)的的市場(chǎng)供給情況、相同項(xiàng)目采購(gòu)的歷史成交記錄、售后服務(wù)以及可能涉及產(chǎn)品更新?lián)Q代的后續(xù)采購(gòu)和該產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格等信息。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析，并在此基礎(chǔ)上對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目規(guī)格、型號(hào)、數(shù)量、服務(wù)和商務(wù)要求進(jìn)行準(zhǔn)確詳盡表述。組織對(duì)采購(gòu)需求的復(fù)核與審查，使采購(gòu)需求編制合法合規(guī)、內(nèi)容全面清晰、前后表述一致。

三是充分參數(shù)論證。《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第十五條第二款規(guī)定，“除因技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求外，采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)完整、明確。必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)就確定采購(gòu)需求征求相關(guān)供應(yīng)商、專(zhuān)家的意見(jiàn)。”筆者認(rèn)為，在計(jì)劃編制的初期和計(jì)劃審核的關(guān)鍵期，采購(gòu)人應(yīng)避免照搬現(xiàn)有產(chǎn)品技術(shù)指標(biāo)或網(wǎng)上產(chǎn)品介紹，而應(yīng)進(jìn)行信息資源調(diào)查和分類(lèi)整理，組織評(píng)審專(zhuān)家對(duì)編制的采購(gòu)文件進(jìn)行論證，確保評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和合理性，形成參數(shù)合規(guī)完整、沒(méi)有差別待遇、需求準(zhǔn)確規(guī)范的采購(gòu)計(jì)劃。

——健全內(nèi)控制度。采購(gòu)單位內(nèi)控制度建設(shè)是確保政府采購(gòu)工作順利進(jìn)行的基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)采購(gòu)各環(huán)節(jié)進(jìn)行全面而細(xì)致的規(guī)定，能夠使采購(gòu)工作有章可循、有據(jù)可依，確保其規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

一是健全內(nèi)控制度。采購(gòu)單位應(yīng)在主管預(yù)算單位的指導(dǎo)下，以“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”為主線，結(jié)合本單位實(shí)際情況，制定可行的內(nèi)控制度，實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部權(quán)力在政府采購(gòu)活動(dòng)運(yùn)行中的有效制約。

二是提升人員素質(zhì)。建立健全預(yù)算編制、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)選擇、采購(gòu)方式確定等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的內(nèi)控機(jī)制，加強(qiáng)有關(guān)人員對(duì)《政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》等相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，從而促進(jìn)其科學(xué)確定采購(gòu)方式，合理編制招標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)辦法、合同條款。

三是落實(shí)責(zé)任追究。對(duì)于采購(gòu)過(guò)程中出現(xiàn)的違規(guī)行為，必須堅(jiān)決予以嚴(yán)肅處理，追究相關(guān)人員的責(zé)任。同時(shí)，通過(guò)責(zé)任追究制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問(wèn)題，防止問(wèn)題擴(kuò)大化。如果發(fā)現(xiàn)采購(gòu)人員在供應(yīng)商選擇過(guò)程中存在徇私舞弊的行為，應(yīng)立即進(jìn)行調(diào)查，并根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度給予相應(yīng)處罰。

——抓好全域監(jiān)管。2024年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《政府采購(gòu)領(lǐng)域“整頓市場(chǎng)秩序、建設(shè)法規(guī)體系、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動(dòng)方案（2024—2026年）》，對(duì)加強(qiáng)采購(gòu)人監(jiān)管提出了新要求。

一是建立綜合監(jiān)管體系。加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)人全方位監(jiān)管，從采購(gòu)預(yù)算編制、需求管理、意向公開(kāi)、計(jì)劃管理，到合同管理、資金支付、信息公開(kāi)、爭(zhēng)議處理、監(jiān)督管理、績(jī)效管理、內(nèi)控制度、檔案管理等環(huán)節(jié)，形成全流程監(jiān)管體系。通過(guò)事前明確要求、事中加強(qiáng)控制、事后進(jìn)行評(píng)價(jià)的機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)采購(gòu)人的有效監(jiān)管。

二是實(shí)施常態(tài)監(jiān)管機(jī)制。開(kāi)展定向抽查和不定向抽查相結(jié)合的隨機(jī)抽查機(jī)制，特別要加強(qiáng)對(duì)評(píng)標(biāo)過(guò)程和合同簽訂環(huán)節(jié)的監(jiān)管。將采購(gòu)人的投標(biāo)文件與開(kāi)標(biāo)時(shí)各項(xiàng)承諾情況進(jìn)行認(rèn)真核對(duì)，防止供需雙方簽訂的合同違背招標(biāo)文件和中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

三是嚴(yán)肅處置違規(guī)行為。對(duì)存在違法違規(guī)線索的采購(gòu)項(xiàng)目，開(kāi)展定向檢查。對(duì)日常監(jiān)管事項(xiàng)，通過(guò)隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員等方式，開(kāi)展不定向檢查，監(jiān)督項(xiàng)目人員是否守規(guī)守紀(jì)，壓緊、壓實(shí)各類(lèi)人員責(zé)任。對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要嚴(yán)格依法進(jìn)行處理處罰，并將結(jié)果進(jìn)行通報(bào)。對(duì)逾越紅線、觸犯禁令、頂風(fēng)違紀(jì)的，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。對(duì)典型案例通報(bào)曝光，進(jìn)行嚴(yán)厲查處，推動(dòng)政府采購(gòu)活動(dòng)規(guī)范有序開(kāi)展。

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