如何禁設主觀性未量化評審因素

【實務探討】

如何禁設主觀性未量化評審因素

■ 蔣守華

2021年頒布施行的《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《需求管理辦法》），明確了哪些指標可以設為評審因素，哪些指標不能設為評審因素——需求客觀但不可量化的指標只能作為實質(zhì)性要求，不能設定為評審因素。然而，在實際工作中，將不能量化的主觀評價指標設為評審因素的現(xiàn)象仍非常普遍，究其原因，傾向性采購是主因，有意而為之是手段，操縱結(jié)果是目的。因此，禁止設定主觀性未量化評審因素，是防止傾向性采購的關(guān)鍵。

成因及常見做法

近年來，為優(yōu)化政府采購營商環(huán)境，增強政府采購信息透明度，各地積極落實政府采購意向公開制度。意向提前公開，可使供應商提前獲取政府采購信息，為參與政府采購活動提前做好準備工作，提高政府采購效率。但是一些別有用心者提前了解到適合自己的政府采購項目后，會通過各種手段與采購人（項目負責人）取得非正常聯(lián)系，目的是使自己能夠成為該項目的意向供應商。得到默認后，便會誘導采購人或代理機構(gòu)在編制采購文件時設定有利于自己的傾向性條款和評審因素。因只有綜合評分法才能通過評審打分操控結(jié)果，所以采購方式一般會選擇公開招標或競爭性磋商。

在采購文件中設定傾向性條款是保證意向供應商中標（成交）的前提，因此，一般會將意向供應商具有的某些強項，或其提供產(chǎn)品或服務所具備的獨有特點，設定到技術(shù)、服務和商務要求中。如：將意向供應商所具備的各類證書、能夠提供本地化服務、能夠便捷提供樣品、能夠快速供貨、已提前獲取了廠家授權(quán)、產(chǎn)品具有非主流技術(shù)參數(shù)、具有特定專利技術(shù)等，全部系統(tǒng)地編制到采購文件的技術(shù)、服務和商務要求中。若單看每一項條款似乎都合情合理，但綜合分析和比較則會發(fā)現(xiàn)，能夠全部或最大化滿足采購文件要求的只有該供應商。

當然，由于政府采購建立了質(zhì)疑和投訴維權(quán)機制，設定傾向性條款很可能被質(zhì)疑或投訴，所以，單靠傾向性條款并不能保證意向供應商一定能中標（成交），還必須在評審辦法上大做文章。

一是將評審辦法中的價格分值設定為法律法規(guī)規(guī)定的最低限，如：貨物項目僅占30分，服務項目僅占10分，工程項目也是能低則低。目的是不想讓報價這一個客觀因素成為主要競爭因素，而是想通過價格以外的其他評審因素（尤其是主觀評價因素）操控結(jié)果。價格分值設定很低，意向供應商即使報價較高，因價格分值占比較低，其報價得分與最低報價者不會相差太大，相差不大的分值很容易通過其他評審因素（尤其是主觀性評審因素）的打分平衡過來。因此，在評審辦法中留取更多的分值空間用于設定傾向性和主觀性評審因素，是傾向性采購的慣用做法。

二是在傾向性和主觀性評審因素設定上下功夫。采購文件設定傾向性條款，其目的主要是為了在評審辦法中將這些傾向性條款轉(zhuǎn)變成傾向性評審因素，讓意向供應商在評審時獲得高分。但受制于質(zhì)疑和投訴機制，單靠傾向性評審因素不一定能夠達到最終目的，所以，設定主觀性評審因素就會起到保底作用：一是會使評審專家打出印象高分。因評審時間緊迫，評審專家沒有過多精力對各個投標（響應）文件仔細審閱，一旦發(fā)現(xiàn)某個供應商在符合性審查和客觀分評審時占優(yōu)勢，便會產(chǎn)生光環(huán)效應，對后面的主觀性評審因素會一帶而過，直接打出印象高分。意向供應商往往是符合性審查和客觀評審項的優(yōu)勢者，自然就成為印象高分的受益者。二是有利于評審現(xiàn)場暗箱操作。評審專家為了節(jié)省評審時間和省心省力評審，主觀上很愿意接受一邊倒性評審（即某個供應商的投標響應文件以壓倒性優(yōu)勢勝出），一旦領(lǐng)會到采購人或代理機構(gòu)通過暗示方式表達出的傾向性意圖，并且發(fā)現(xiàn)評審辦法存在主觀性評審因素，便會心領(lǐng)神會，順水推舟，直接通過主觀性評審因素給意向供應商打出高分。

筆者分析，評審專家之所以敢這么做，是因為主觀打分項均是些無法量化的評審指標，沒有具體評判標準，不需要像客觀和量化的評審指標那樣，需要費時費力地一一核對才能做出客觀公正的評審和打分。對于主觀性評審因素，評審專家完全可憑自己主觀好惡來評判和打分，且能夠心安理得，因為即使有質(zhì)疑或投訴，評審專家也會理由充分地做出“完全按照評審辦法規(guī)定進行評審”的解釋。所以，評審專家愿意對主觀評審因素進行評審，既省心省力，又無風險。

通過案例分析主觀性評審因素后果

主觀性評審因素的表現(xiàn)通常有三種：一是未量化的評審因素；二是沒有明確評判標準的評審因素；三是與采購需求無關(guān)的評審因素。

如某單位設備及安裝采購項目，采用競爭性磋商方式，評審辦法設定：報價部分（30分）、商務部分（包括業(yè)績6分和人員配備4分）、設備質(zhì)量和性能（20分）、供貨方案（10分）、售后服務方案（12分）、應急方案（8分）、培訓方案（10分）等評審指標。

其中，“設備質(zhì)量和性能（20分）”評審指標要求：評審專家根據(jù)各供應商所投設備的質(zhì)量和性能進行綜合評審，包括設備綜合質(zhì)量、配置方案、性能指標，是否具有先進性、可靠性、可擴展性、兼容性、系統(tǒng)設備搭配合理性等，完全滿足采購文件得20分，在此基礎(chǔ)上根據(jù)以上量化因素進行評審，每出現(xiàn)一處瑕疵項減1分，最低得1分。缺項不得分。

筆者先對“設備質(zhì)量和性能”這一指標進行分析。

根據(jù)《需求管理辦法》第二十一條：“采用綜合性評審方法的，評審因素應當按照采購需求和與實現(xiàn)項目目標相關(guān)的其他因素確定。采購需求客觀、明確的采購項目，采購需求中客觀但不可量化的指標應當作為實質(zhì)性要求，不得作為評分項；參與評分的指標應當是采購需求中的量化指標，評分項應當按照量化指標的等次，設置對應的不同分值。”設備采購屬于采購需求客觀、明確的采購項目，評審辦法中的評分指標必須是能量化的指標，不能量化的指標只能作為實質(zhì)性要求。因此，對供應商所投設備的質(zhì)量和性能（包括綜合質(zhì)量、性能指標）的評價，應當根據(jù)設備技術(shù)參數(shù)來判斷，不能由評審專家主觀認定，即應當先在磋商文件中做出客觀具體的定性要求（實質(zhì)性要求）和設定出能量化的評審指標，然后再由評審專家進行評審、認定和打分。需求客觀但不能量化的指標應規(guī)定為實質(zhì)性要求（不允許有負偏離），由評審專家對供應商所投設備做出“是”和“否”的判斷，完全響應的認定為“是”，不完全響應的認定為“否”，并作無效響應處理（不能以瑕疵為名進行減分）；能量化的指標，應根據(jù)量化指標的等次設置不同的分值，由評審專家根據(jù)供應商所投設備的技術(shù)參數(shù)測算出其對應的等次，打出對應的分值。只有通過定性評審和量化打分，才能得出孰優(yōu)孰劣結(jié)論。

對于“設備質(zhì)量和性能”包含的其他指標，“先進性”“可靠性”“合理性”指標，在沒有明確評判標準（量化指標）前提下，屬于主觀性評審因素，不能設定為評審因素；“可擴展性”“兼容性”屬于客觀但不能量化的指標，只能作為實質(zhì)性要求，不能作為加分項；“配置方案”與設備和安裝的質(zhì)量和功能無直接關(guān)系，屬于與采購需求無關(guān)的評審因素。至于該評審指標提到的“根據(jù)以上量化因素進行評審”，所述“量化”只是對質(zhì)量和性能包含的內(nèi)容進行了列舉，并非質(zhì)量和性能的量化指標，屬于偷換概念，有瞞天過海嫌疑。

綜上分析，該評審指標因未對設備的技術(shù)要求規(guī)定出具體的量化標準，并且把不能量化的實質(zhì)性要求當成評審因素，會導致評審專家評審時只能憑經(jīng)驗或主觀印象進行評判和打分。此種情況下的評審打分，在沒有傾向性時，會產(chǎn)生不同的評審專家對同一供應商的打分異常不一致現(xiàn)象；有傾向性時，則會一邊倒地給傾向的供應商打出無客觀依據(jù)的高分。總之，無論評審專家以何種心態(tài)打分，都會產(chǎn)生不客觀、不公正現(xiàn)象，且無法追究其法律責任。

再對“供貨方案、售后服務方案、應急方案、培訓方案”等指標進行分析。

根據(jù)《需求管理辦法》第六條：“本辦法所稱采購需求，是指采購人為實現(xiàn)項目目標，擬采購的標的及其需要滿足的技術(shù)、商務要求。技術(shù)要求是指對采購標的的功能和質(zhì)量要求，包括性能、材料、結(jié)構(gòu)、外觀、安全，或者服務內(nèi)容和標準等。商務要求是指取得采購標的的時間、地點、財務和服務要求，包括交付（實施）的時間（期限）和地點（范圍），付款條件（進度和方式），包裝和運輸，售后服務，保險等”，以及《需求管理辦法》第二十一條：“采用綜合性評審方法的，評審因素應當按照采購需求和與實現(xiàn)項目目標相關(guān)的其他因素確定。”該項目采購標的為貨物和安裝，技術(shù)要求應當提出具體要求，并設定相關(guān)的評審因素；商務要求應當對供貨和安裝的時間、地點及售后服務等提出具體要求，并設定相關(guān)的評審因素；與技術(shù)和商務要求無關(guān)的其他內(nèi)容不能設定為評審因素。

案例中的“供貨方案、售后服務方案、應急方案、培訓方案”等評審因素，與貨物和安裝沒有直接關(guān)系，“方案”描述得再好，不代表貨物的質(zhì)量、功能和安裝的售后服務質(zhì)量就一定好，無論供應商采用什么樣的“方案”，只要能保質(zhì)保量供貨并安裝到位和售后服務到位，就實現(xiàn)了項目的最終目標。因此，若將上述各種“方案”設定為評審因素，由于這些“方案”屬于無法量化的主觀性評審指標，沒有具體評判標準，則評審專家只能隨意打分或傾向性打分，既不客觀公正，又為暗箱操作提供了空間。

此外，該評審辦法還存在其他問題。一是未將價格作為主要評審因素。根據(jù)《需求管理辦法》第十九條：“采購需求客觀、明確且規(guī)格、標準統(tǒng)一的采購項目，如通用設備、物業(yè)管理等，一般采用招標或者詢價方式采購，以價格作為授予合同的主要考慮因素。”該項目采購標的為設備及安裝，屬于采購需求客觀、明確且規(guī)格、標準統(tǒng)一的項目，本應采用招標或詢價方式，并將價格作為主要評審因素，卻采用了競爭性磋商方式，且將價格分值設定了最低限30分。二是混淆了“商務要求”的概念，《需求管理辦法》第六條規(guī)定的“商務要求”是指“指取得采購標的的時間、地點、財務和服務要求”，該項目評審辦法卻將業(yè)績和人員配備等企業(yè)實力當成了“商務要求”。

防范主觀性評審因素的措施

一是建立評審辦法備案審查機制。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二十九條：“采購人應當根據(jù)集中采購目錄、采購限額標準和已批復的部門預算編制政府采購實施計劃，報本級人民政府財政部門備案。”財政部門要求采購人備案采購計劃時，如項目采用綜合性評審方法，應要求其將采購文件的評審辦法隨采購計劃一同備案。尚未制定評審辦法的，應要求采購人作出承諾，嚴格按照《需求管理辦法》的規(guī)定設定評審因素，不設定沒有量化的主觀評審因素。財政部門收到備案材料時應重點關(guān)注評審辦法，發(fā)現(xiàn)存在傾向性評審因素和未量化的主觀評審因素，應以預警形式告知采購人予以糾正。

二是建立評審專家抵制機制。根據(jù)《政府采購評審專家管理辦法》第十八條：“評審專家發(fā)現(xiàn)采購文件內(nèi)容違反國家有關(guān)強制性規(guī)定或者采購文件存在歧義、重大缺陷導致評審工作無法進行時，應當停止評審并向采購人或者采購代理機構(gòu)書面說明情況。”未量化的主觀性評審因素因沒有明確的評判標準，評審時自然無標準可循，評審工作也就無法進行。因此，未量化的主觀性評審因素屬于采購文件存在重大缺陷情形，評審專家發(fā)現(xiàn)時，應當停止評審，并將這一情況書面告知采購人或代理機構(gòu)。各地財政部門落實《政府采購評審專家管理辦法》時，應將未量化的主觀性評審因素列為采購文件重大缺陷，并告知評審專家發(fā)現(xiàn)此重大缺陷應停止評審。

三是建立投訴事項監(jiān)督檢查機制。財政部門對投訴事項立案調(diào)查時，除了對投訴內(nèi)容調(diào)查處理外，還應啟動監(jiān)督檢查程序，對采購文件是否存在傾向性條款和評審辦法是否存在未量化的主觀性評審因素進行審查，發(fā)現(xiàn)存在違法違規(guī)問題，并認定影響或可能影響采購結(jié)果的，應責令采購人和代理機構(gòu)及時整改，并根據(jù)其違法違規(guī)情節(jié)予以處理和處罰。

（作者單位：山東省濰坊市財政局）

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