采購代理市場：管人還是管機構
■ 本報記者 張靜遠
管機構還是管人？亦或是兩者齊抓共管？
某市財政局政府采購辦公室小李最近遇到一個令他迷茫的事兒：某次監標，她看到一位代理機構從業人員在評標現場接聽電話，而她除了制止，沒有更有效的辦法，令她很無奈。
由于目前對代理機構的監管方式是資質管理，代理機構拿到資質以后就可以代理項目，可是后續是否規范執業該怎么管？
怎么管機構
小李的無奈，江西小熊有同感。該省財政廳印發了《江西省政府采購代理機構管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）、《江西省政府采購代理機構行為規范》（以下簡稱《行為規范》）2個文件，覆蓋資質管理之余的其他代理機構管理內容。其中《行為規范》詳細規定了代理機構在每個環節應遵循的行為守則，《暫行辦法》規定了具體考核、處罰辦法等。
照理，這么嚴格的管理方案應該能夠行之有效了吧，可小熊表示：制度是死的，人是活的。“《行為規范》中不可能羅列像小李描述的在評標現場接打電話這樣的行為，一個管理辦法怎么可能涵蓋所有的違規現象？”小熊說。
像江西這樣直接通過制度來管理代理機構的做法較為普遍，例如山東省就是通過《山東省政府采購代理機構考核辦法》、《山東省政府采購代理機構不良行為通報暫行辦法》2個文件來進行管理。“總體來說，通過制度管代理機構的做法還是很有威懾力的。”山東省濱州市財政局政府采購辦公室主任高成明說。此外，各地還有一些規范各類采購行為的行政文件也對代理機構管理起著一定作用。
湖南省國鼎招標咨詢有限公司董事長柳艷柏認為，這些監管制度之所以會產生威懾，其根本原因在于制度背后的措施，如在一些地方，代理機構如果考核不合格，就要進行整改或學習一段時間，而這期間是要被停業的。
通過管機構來管人
除了對機構進行管理，不少地方還有專門針對從業人員的監管方案。
遼寧和山東兩省是這類做法的典型代表。兩省分別通過《遼寧省政府采購代理機構資格認定管理辦法》、《山東省政府采購代理機構從業人員持證上崗管理辦法》規定了本省需組織統一培訓與考試，并為考試合格者頒發相關資格證書，并要求代理機構從業人員持證上崗。在遼寧，該證書上署有從業人員的姓名與單位，這意味著從業人員如果跳槽就要重新參加培訓考試。相關工作人員告訴記者，這樣做的目的是通過代理機構來管人。而在山東，無證或持他人證書或偽造證書上崗的，代理機構和從業人員均要受重罰。
上述兩省雖有強勢措施，但是其背后的尷尬卻也難以道出：財政部就從業人員的監管要求僅在《財政部關于認真做好政府采購代理機構資格認定工作的通知》（財庫[2010]133號）中提到“省級以上財政部門要定期向申請政府采購代理資格的機構人員進行培訓，對通過培訓的人員出具相關培訓證明”。將培訓證明變為地方執業證書的做法是否越權，業界已爭論多時。
河南省、北京豐臺等地對從業人員的管理則是融入代理機構備案中。北京市豐臺區財政局負責代理機構管理的毛慶玲告訴記者，倘若發現從業人員違規操作，便可通過系統查明該從業人員的所在單位等信息。如果將違規行為通知其所在單位便可對從業人員造成威懾。據記者了解，這種通過個人信息備案延伸而來的威懾效果是目前各地較為普遍的做法。“畢竟我們沒有權限直接管人，管人要通過管機構來實現。”毛慶玲說。
用市場的手段管市場
雖然一些地方行政文件規定了各類代理機構管理方法，但是由于缺少上位法的支持，一些風險難以規避：《行政處罰法》第8條規定，行政處罰包括警告、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證與執照等；第10條規定，行政強制措施由法律設定， 法律、法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措施。北京齊致律師事務所律師馬明德認為，一些地方要求違規代理機構歇業整改的做法難以排除變相行政處罰之嫌。
政府采購法律體系規定了代理機構資質管理辦法，而沒有規定代理機構的執業要求和管理措施。這難道是個法律漏洞？對于代理市場究竟該怎么管呢？
對此，清華大學教授于安表示，管代理機構要用市場手段而不是行政手段。“市場經濟之下的行政法原則之一就是：市場能夠解決的問題就應該交給市場來解決，而不應通過強制性的監管手段。依據市場規律，如果一家代理機構做得不夠好，采購人就不會選擇這家。代理機構應當在這樣的市場選擇中優勝劣汰。”于安說。
關于于安的說法，吉林一家代理機構的從業人員表示似乎現狀并不那么理想化。“很多采購人單位選代理機構的時候，并不是選最規范的，而是選最聽話的，或者最熟悉的。”
馬明德表示，政府采購監管部門對集中采購機構與對社會代理機構的監管是有區別的。“采購監管部門與集采機構的關系，是行政體制內監管部門與被監管部門的關系。監管部門可以對集采機構實行各類考核、監督。而監管部門與社會代理機構之間并沒有這樣的監管者與被監管者的關系。法律規定的社會代理機構管理方式為資質管理方案，社會代理機構拿到資質后就可在法律允許的范圍內自由從事市場活動。政府采購監管部門出于對市場管理的需求而設計對代理機構的管理，因此并不能像管理集采機構那樣管理社會代理機構。”馬明德建議，對于代理市場的收放，監管部門有兩大利器：一是集中采購目錄與金額，二是集中采購部門。
于安和馬明德一致認為，代理機構行為規范的解決不應交由監管機構，而應通過采購人選擇、代理機構自律與行業協會等市場因素來解決。據記者了解，湖南政府采購協會就將各類行為規范細化成積分管理辦法，對全省代理機構進行積分制管理，并對通過積分評選出的優秀代理機構名單進行公示。“行業協會的評分結果對采購人單位的經辦部門而言的確是可供參考的做法。”上海師范大學財務處處長褚貴忠說。
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