劃清非招標采購管理的楚河漢界

■ 非招標辦法（征求意見稿）重點看（1）

劃清非招標采購管理的楚河漢界

■ 編者按：

《政府采購非招標采購方式管理辦法》（征求意見稿）甫出，即引起了政府采購業界的強烈反響。在這部旨在填補法律空白，解決非招標方式采購管理和操作實際問題的辦法中，哪些條款最值得關注和推敲？業內人士又有怎樣的觀點和建議？本報特辟出專欄，以章節為單位，與您一同重點看。

■ 本報記者 張靜遠

《政府采購非招標采購方式管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》）第一章為總則部分，共分4條，分別對辦法制定目的、基本概念界定、適用范圍、管理審批主體作出了規定。在業內人士看來，適用范圍、管理審批主體等相關規定有較大突破。

《辦法》涵蓋非招標工程項目

【重點條款導航】

第二條第三款 本辦法所稱工程，是指依法不進行招標的政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務。

第三條  符合以下情形之一的，采購人可以采用非招標采購方式采購：（一）依法制定的集中采購目錄以內未達到公開招標數額的貨物、服務；（二）政府采購限額標準以上、公開招標數額以下的貨物、服務；（三）公開招標數額以上、經批準采用非公開招標方式的貨物、服務；（四）依法不進行招標的工程。

【條款解析】

根據上述規定，《辦法》的適用對象基本可以分為兩大類：一大類是依據《政府采購法》和相關法律不需進行公開招標的貨物、工程和服務項目；另一類為本應依法招標采購但經批準可采用非公開招標方式的貨物、服務類采購項目。其中前一類又可分為：政府采購限額標準以上、公開招標數額以下的或集中采購目錄以內未達到公開招標數額的貨物、服務類項目，以及依法不進行招標的工程類項目這兩類。對于非招標類工程，辦法第二條特別規定，工程是指依法不進行招標的政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務。

【業內觀點】

業內人士認為，《辦法》將依法不進行招標的政府采購工程與工程建設有關的貨物、服務也將納入規定范疇，旨在明確不同法律體系對工程類項目管轄權的分工。《辦法》關于工程的概念界定與《招投標法實施條例》的表述一致，兩者在對工程類項目的管理上互為補集。

針對《辦法》中關于原本應依法進行公開招標的項目經批準可走非招標程序的規定，有網友提出，這類項目的采購方式應當先轉為邀請招標，在邀請招標不能實施的情況下才可考慮非招標的采購形式。而江蘇省政府采購中心副主任龔云峰則認為，原本應當走公開招標而提出采用非招標方式申請的項目當中，有不少項目屬于緊急采購，設置審批關卡就意味著增加了采購的時間成本。龔云峰建議，辦法是否可針對一些此類情況專門設置省略審批環節的綠色通道，以保證緊急項目可順利如期完成。對于該條規定，浙江省松陽縣招投標中心工作人員張志軍認為，《辦法》并未提及項目在什么樣的情形中可批準改走非招標程序，為日后的管理留下了空白。

就工程類非招標項目的規定，張志軍提出應專門標注出此類項目須為政府采購類項目的前提。張志軍認為，工程類項目包括政府采購項目和非政府采購項目。非政府采購的工程招標項目，即便不采用招標方式，也須依照招投標法法律體系的規定，履行相關審批程序后進行自行采購，而不受本辦法約束。

此外，也有一位不愿意透露姓名的代理機構從業人員認為，競爭性談判等非招標采購方式在程序上的設計主要是基于貨物、服務類采購需求，而工程類采購專業性較強，現將其納入該采購方式體系，是否會符合實際還有待考證。

賦予縣級財政部門審批權

【重點條款導航】

第四條第二款  達到招標規模標準、依法不進行招標的工程項目，需采用非招標采購方式的，采購人應當在采購活動開始前，報經主管部門同意后，向設區的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準。

第四條第三款  財政預算實行省直接管理縣財政改革的地區，縣級人民政府財政部門可以根據需要并報經省級人民政府財政部門批準，行使本條第一款、第二款規定的職權。

【條款解析】

依據《辦法》規定，兩類非招標項目需要經過審批方能進行采購：一是本應依法進行公開招標的貨物、服務類項目，二是依法不進行招標采購的工程。

《政府采購法》第四條規定政府采購工程進行招標投標的，適用《招標投標法》，而其中競爭性談判、詢價采購等各類非招標采購方式的適用范圍均被規定為貨物服務類采購，工程類非招標采購項目的管理辦法并無明確制度來規范。《辦法》明確了工程類非招標項目需要財政部門進行審批的要求，填補了工程類非招標管理的空白。

就項目的審批權問題，辦法重申了《政府采購法》第二十七條的規定：貨物、服務類采購因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應當在采購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府采購監督管理部門的批準。同時，就省管縣的非招標采購項目，辦法明確了其審批權在縣一級監督管理部門。

【業內人士觀點】

就采用非招標方式的工程項目，國聯律師事務所律師周淑梅和北京齊致律師事務所律師馬明德均告訴記者，在以往實踐中，不少本應進行公開招標的項目經相關批準后便可自行采購。《辦法》關于工程類非招標項目需報監管部門審批的規定是一項創新，但是，《辦法》對工程與貨物、服務的審批要求進行區別對待似乎不妥。

而中招國際招標公司副總經理胡杰則表示，《辦法》中的這一項規定反映了《政府采購法》中將政府采購內容劃定為貨物、服務、工程三大類的規定，將非招標類工程采購納入管理能夠體現政府采購法對工程類采購的主旨。

對于省管縣審批權的規定，蘇州大學法學院副教授朱中一認為，這項規定是審批權力下放的反映，體現了一級采購、一級監管的要求。但朱中一提出，相關規定可能觸動了《政府采購法》的規定，可能存在合法性問題。