治理國企壟斷要具體問題具體分析

治理國企壟斷要具體問題具體分析

國有企業的壟斷問題受到社會高度關注。對國企壟斷要具體問題具體分析，而不是一概予以否定。

首先，要區分不同性質的國企。根據國有企業提供的產品和服務屬性、所處行業的重要性以及所處行業市場機制的有效性，我們可以將國有企業分為兩大類別：商業性國企和兼有政策性功能的國企，也有相關部門或研究人員的分類是競爭性國企和公益性國企，或者競爭性國企與功能性國企。其中，具有自然壟斷特征的行業、提供重要公共產品和服務的行業、涉及國家安全的行業以及包括部分支柱產業和高新技術產業在內的國企大體上屬于兼有政策性功能的國企，除此之外，其他所有的國企都應該是商業性或競爭性國企。

其次，商業性或競爭性國企的壟斷需要加強治理。特別是如果商業性或競爭性國企的壟斷不是市場競爭的結果，而是行政壟斷的結果，其壟斷地位的維持更多地源于行政壟斷的改革滯后，就更加需要通過不斷深化改革打破壟斷，強化競爭，以便市場機制能夠發揮在資源配置中的基礎性作用。

第三，兼有政策性功能的國企的壟斷具有一定合理性，但也要不斷地通過引入競爭或強化規制以提高效率和質量。如電力供應行業的國家電網和南方電網屬于典型的自然壟斷，再設立新的電網企業所帶來的是行業平均生產成本的提高和用電成本的增加；電信行業實際上也具有典型的自然壟斷特征，考慮到基礎電信網需要巨額投資，新設電信企業的結果會導致行業平均生產成本的增加；石油行業中的國企壟斷的合理性在于石油的戰略性資源屬性；航空航天行業及軍工行業國企壟斷的合理性在于該類行業的戰略性地位及其涉及國家安全。總之，兼有政策性功能的國企壟斷均帶有行政壟斷的特征，但這類行政壟斷在一定程度上是合理的，也是必要的。事實上，這些行業不僅在世界主要經濟體中都是高度壟斷的，而且在許多國家都是行政性壟斷。

盡管兼有政策性功能的國企壟斷具有一定合理性，但其壟斷也可能帶來嚴重的問題。如價格水平過高、成本控制和技術創新的動力不夠，甚至還可能導致收入分配不公。因此，即便具有一定的合理性，對這類國企的監管和治理也十分必要。

針對壟斷性國企的治理應采取不同的思路。與治理競爭性國企壟斷的策略（打破行政壟斷，引入市場競爭）不同的是，在當前環境下，對兼有政策性功能的國企壟斷所帶來的問題，治理的基本前提是總體上維持現狀，而不是貿然打破壟斷。這是因為以下原因：或者是競爭難以引入（如自然壟斷所形成的進入壁壘），或者是競爭的引入會惡化經濟福利（如自然壟斷），或者是帶來其他具有全局性的不利影響（如影響國家安全）。

需要特別說明的是，考慮到兼有政策性功能的國企主營業務可能涉及多個行業，或所處行業能夠進一步細分為子行業的情況，針對市場機制有效、不存在自然壟斷、不具備戰略地位、不影響國家安全的子行業，還是應堅持打破壟斷、引入市場競爭。如石油行業中的石油銷售、石油冶煉，電信行業的電信增值業務，電力行業中的電力生產等都屬于此類情況，雖然近些年來已經大大提高了競爭的程度，但還需要繼續打破壟斷，持續引入競爭。

對兼有政策性功能國企壟斷治理的重點在于進一步優化國資管理機制和完善監管體系。在優化國資管理機制方面，主要是在考核這類國企時，短期應強調產品、服務質量和成本、效率考核，弱化利潤考核，而從長期來看，仍然需要有盈利的考核。在完善監管體系方面，應借鑒其他國家的經驗，強化相關法律法規體系和制度建設，不斷加強行業監管和社會監管，改革壟斷性資源的定價機制（如電和成品油的定價機制），并在價格水平、服務標準、成本控制和收入分配等方面加強監管。

在經濟全球化時代，我們需要對壟斷和國企壟斷進行系統認識，全面評價。對于壟斷之弊，一方面要通過反壟斷法的執行來治理；另一方面也要對兼有政策性功能國企和商業性國企兩類不同國企的壟斷采用不同的治理策略。對于兼有政策性功能國企的治理重在強化成本和效率考核，弱化短期利潤考評，對于商業性國企的治理則要堅決打破行政壟斷，引入充分競爭。對于壟斷之利，要進一步推動與經濟結構調整、經濟發展方式轉變相適應的轉型，即由行政式壟斷轉變為系統集成式的壟斷，以占據全球價值鏈高端，提升中國的國際經濟競爭力。（作者系國務院發展研究中心企業研究所所長）