公共資源交易平臺是集采機構的理想歸宿嗎

公共資源交易平臺是集采機構的理想歸宿嗎

本期嘉賓：

安徽省財政廳政府采購處處長  宋寶泉

中國人民大學公共管理學院副教授  王叢虎

國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長  羌建新

主持人：本報記者  戎素梅

近年來，部分省市出現了一種趨勢，即將政府采購、工程建設項目、土地使用權出讓和產權交易等涉及公共資源交易的活動集中到一個平臺——公共資源交易平臺（簡稱“四合一”平臺）來操作。這種模式出現后，政府采購監管職能變化、集采機構的定位和走向問題成為業內關注的話題。那么，建立“四合一”平臺模式是否是一種合理的選擇？政府采購是否應并入“四合一”平臺？本期圓桌論壇特邀請業內理論研究者和實踐者共同探討。

◎“四合一”是否具有合理性

主持人：各位嘉賓好。近年來出現的“四合一”平臺模式，涉及將政府采購、產權交易、土地出讓等公共資源交易活動集中在統一操作平臺上進行。您認為，將多種交易活動強制并入同一個“有形市場”，是否具有一定的科學性和合理性？

王叢虎：當前在世界范圍內新公共管理所造成的碎片化、分散化已經被理論界和實際部門所詬病。自上個世紀90年以來，“無縫隙政府”和“整體政府”已經成為發達國家政府改革的潮流。我國政府在提出服務型政府之后，積極探索并開始了大部制改革。公共資源交易平臺的設立實際就是地方政府回應國際社會改革潮流和大部制改革精神的必然趨勢。

歷史潮流是“合久必分，分久必合”。公共資源交易分散在各個不同部門，實際證明有著諸多弊端，尤其對腐敗治理和透明度實施不利。為此，通過整理各類資源，集中優勢力量來重構公共資源交易市場，從目前來看顯然利大于弊。但難題在于如何解決這種模式與現有體制和法制的沖突、如何協調政府各部門的利益沖突。

羌建新：公共資源交易平臺的誕生和推行有其內在邏輯。從本質上講，盡管政府采購、建設工程招投標、產權交易、土地使用權買賣等交易形式、特征、要求各有不同，但存在許多共性，即都屬于公共市場的交易行為，都需要遵循公共市場交易的基本規律、原則和規范。因此，理論上來說，將多種交易活動強制納入有形市場，有一定的科學性和合理性。

但是，理論上的科學性和合理性，并不自動等同于現實的科學性和合理性。如果平臺是遵循公共市場交易內在規律、根據公共市場交易發展的內在要求科學設計的，那就可以充分發揮平臺的整合優勢和協同效應，收獲1加1大于2的效果，同時也有利于對公共資源交易活動的效能監管。

而如果并未遵循公共市場交易內在規律和公共市場交易發展的內在要求，只是簡單地將各種分散的交易平臺“拼接”、“粘貼”在一起，那么，非但不能提高交易效率，甚至還可能帶來更高的協調成本，也有可能割裂與原有的分散交易平臺相適應的監管模式，削弱對公共資源交易活動的效能監管。

宋寶泉：每個人站的角度不同，看法可能并不一致。我不太認同“四合一”平臺模式具有科學性和合理性。

在實際操作中，平臺的“利”體現在何處？恐怕只能說把所有涉及公共資源的交易都集中到一個有形市場，且實現了集中監管，表面上看，既轟轟烈烈，又有條不紊，容易讓人感到取得了成效。但其“弊”是顯而易見的。一是與相關法律法規不符，不利于依法行政。政府采購、建設工程、拍賣、產權及股權交易，都有各自適用的法律法規，如《政府采購法》、《招標投標法》、《拍賣法》、《公司法》、《證券法》等，集中設立新的機構，并賦予其監管權，明顯與有關法律相悖。二是增加了交易環節和監管機構，影響工作效率。公共資源交易平臺實際上只是一個“平臺”，操作時要求各類代理機構進駐其中，但各類代理機構在設立時都有自己的營業場所，用新設立的機構來統一監管各類交易活動，實際上只能起到“二傳手”的作用，因為相關的行業主管行政機關仍無法推脫其法定監管職責。

◎政府采購監管受到哪些影響

主持人：我們對公共資源交易平臺的運行模式進行了調研，目前，一些地區建立了“公共資源交易委員會+公共資源交易委員會辦公室+公共資源交易中心”（簡稱“一委一辦一中心”）的組織架構，公共資源交易委員會及其下設的辦公室行使對政府采購、工程建設等交易活動的集中監管職能。那么，這種模式會對政府采購的監管帶來怎樣的影響？

宋寶泉：政府采購改革是財政改革的重要內容，是財政資金管理的延伸，存在財政性資金安全運行的全生命周期問題，屬于財政體制范疇內問題，不應納入公共資源交易體制改革的范疇。

在公共資源交易平臺建設過程，個別地方政府發文“劃轉”監管職能，與法律的沖突是明顯的。

首先，剝奪或削弱財政部門的監管權，與《政府采購法》相悖。根據《政府采購法》第13條規定，各級人民政府財政部門是負責政府采購監督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責。賦予“一委一辦”對政府采購行為實施監管權，將直接導致處理違規當事人時找不到依據、缺乏處置主體、供應商投訴受理與處置部門不對應的問題，影響效率。

其次，雙重監管導致職責不清。有些地方規定財政部門和“一委一辦”均具有監管權，這在實際操作中極有可能引發監管“越位”與“缺位”現象。此外，由于“一辦”屬于事業單位，由其協調各執法部門，缺乏法律依據，難以發揮協調功能，面臨較大的行政風險。對此，必須堅持依法行政，要么呼吁修改現行法律法規，要么認真學習、嚴格執行現行法律法規。我個人不贊成這種綜合監管模式。

羌建新：根據公共資源交易的性質，各種類型的公共資源交易都屬于公共財政的范疇，都應該納入統一的公共財政管理框架之中。但是，在現行的公共資源交易平臺制度設計下，各種形式的公共資源交易沒有納入統一的公共財政管理框架，由此割裂了公共資源交易與公共財政之間的內在聯系。

◎集采機構是否應并入統一平臺

主持人：在部分地區“四合一”平臺模式實施范圍不斷擴大的背景下，集采機構的未來發展也成為業內較為關注的問題之一。各位嘉賓如何看待將集采機構并入統一平臺的問題？

王叢虎：我曾做過相關調查和訪談，發現成立公共資源交易中心的地方，對于集采機構而言，不但沒有減少職能和人員編制，反而提高了其地位、增加了編制，有些集采機構的領導也獲得了提升。就實際利益而言，集采機構是獲利者。

只要實踐能夠證明，公共資源交易組織的變革能夠帶來原來集采機構所不能產生的效果和效能，便于實現公共資源交易的目標，那么即使這種模式在短期內與相關法律法規相抵觸，也要在實踐變革中推行，并不斷地修訂完善法律法規。

我認為，在目前的情況下，公共資源交易平臺是相對較好的選擇。在由分散到集中的漸進過程中，公共資源交易活動的集成是必然選擇，下一步就是整合，既包括組織、技術的整合，也有機制和法律制度的整合。

宋寶泉：集采機構的定位必須回歸到《政府采購法》上來，要依法由各級政府設立，保持非營利性，依法履責，其屬性為本級政府集中采購項目的組織執行機構，而非市場化的代理機構。集采機構的發展方向應該是采購手段電子化、采購人員職業化。

目前部分地區將政府采購、土地招拍掛、產權股權交易等納入一個平臺的做法，是對現有法律制度的突破，只能根據授權開展試點，不宜由地方自行創新，更不宜迅速推廣。

羌建新：從長遠來看，我認為，應從公共財政管理的角度來進行公共資源交易平臺的制度設計，建立財政部門主管、其他政府部門按照職責分工承擔行業監管的公共資源交易平臺。從這個意義上說，公共資源交易平臺需要更加科學的頂層設計。從實現的路徑上來看，應以集采機構為基礎或由集采機構主導來建立公共資源交易平臺這一“大集采機構”，即應以現行的集采機構管理模式來管理公共資源交易平臺，從而將各種類型的公共資源交易逐步納入財政部門的監管之下，為公共資源交易收支納入統一的國庫支付制度、全口徑預算管理制度創造良好的條件，提高公共財政的科學性、完整性、規范性和權威性。

主持人：感謝各位嘉賓的精彩發言。