服務外包是福祉還是災難？

“棱鏡門”事件的另類思考

服務外包是福祉還是災難？

■ 本報記者 朱穎

沸沸揚揚的斯諾登事件，被人喻為一部真實上演的好萊塢大片，令整個世界嘩然。有媒體將這一事件評價為美國政府服務外包的噩夢。這也讓人不得不重新審視服務外包：它到底是福祉還是災難？

過度外包的噩夢

這個攪亂大國政治的人物到底是誰？當斯諾登以爆料人身份出現在公眾視野中時，他的簡歷也被一同曝光：高中沒畢業的電腦高手，美國中央情報局（CIA）的前雇員，美國最大的私人防務承包商之一、博思艾倫咨詢公司信息安全工程師。從履歷來看，斯諾登只不過是一家國防承包商的小雇員，并沒有正式特工編制。然而由于美國的情報機關將工作大量外包，臨時工已經成為其重要組成部分。

斯諾登所任職的博思艾倫公司，主要為美國政府及其機構提供管理及技術咨詢服務，據統計，該公司98%的營業收入來自政府合同，而該公司的主要合作伙伴均為政府機構，包括美國陸軍、海軍、空軍、海軍陸戰隊及多個情報機構。“我在博思艾倫的崗位可以讓我訪問美國國家安全局（NSA）在整個世界的黑客攻擊列表。”斯諾登曾表示，他在博思艾倫接受了一份涉及NSA監控程序細節的工作，這也為他能獲取“棱鏡”這一史上最大監聽計劃的資料提供了可能。

事實上，在美國，為政府工作的私人公司并不在少數。據《華盛頓郵報》的一份調查顯示，2012年底美國共有1271家政府機構和1931家私人企業共同從事著情報、反恐和國家安全工作，這些項目遍及全美近1萬個地區。僅NSA就將業務分包給了250家私營企業。由于政府機構對承包商依賴程度過高，因此不得不承擔泄密甚至其他更為嚴重的風險。

“斯諾登事件是美國將大量政府工作外包后遭遇的信譽風險，外包需要建立在幾個維度上，政府在做出外包決策時，不僅要考慮外包風險是否在可控范圍內，還需抓住外包中的核心部分，如政府管理服務部分就不能外包給私人承包商。”國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長羌建新在采訪中表示。

一座外包之城——迪拜

當美國正在經歷一場外包帶來的噩夢時，距它萬里之外的彈丸之地迪拜，卻因外包而成為世界著名的海灣金融中心與阿拉伯旅游勝地。

不得不說，迪拜是一個成功的外包案例。酋長國執政家族盡可能地將城市中的一切進行外包，雇聘百萬計外國工作者參與國家戰略管理項目。由西方顧問、律師、規劃師在策略層上提出建議，運營服務工作交付外資零售業、物業酒店公司提供，那些充滿想象力的宏偉建筑也交由外籍工人修建。與此形成鮮明對比的是，日日涌現的摩天大樓并不出自本地阿拉伯人之手，大多數的當地人甚至無法在管理層找到工作。

“如今看來，將整個城市外包似乎是一個充滿風險的策略。然而，無論是出于有意還是偶然，迪拜的決策者的確將一些重要且被證實極為有效的機制放置在外包中。事實上，迪拜決策者在外包環境中扮演了明智客戶的角色，他們在一系列外包協議中保持本意的策略，都非常值其他機構學習。”英國政府機構高級采購顧問彼得·史密斯表示。

外包適用何處？

外包意味著政府需要將一部分控制權轉交給私人公司，在降低成本提高效率的同時，也不得不承擔一系列風險，包括政府信息泄露等，值得思考的是外包究竟適用于何處才能持續產生收益？

“外包與純私有化間的區別在于政府與私營企業簽訂的合同上。事實上，發達經濟體的政府部門進行外包是可取的，如將公共服務中的高科技產品或低利潤業務外包給私營公司；而在一些極度貧困的國家，將本國無法承擔的基建工作與公共服務進行外包也會產生效益。”盧森堡大學教授皮埃爾·皮卡德在他的一項研究中列舉了政府外包能產生收益的領域。

醫藥行業即是受益于外包的高科技產業。政府將制藥項目外包給私人制藥公司，這些公司通常能按自己的意愿選擇投資并為所開發的專利藥定價。

此外，一些低利潤部門也能通過外包受益。在法國、瑞典和新西蘭的農村地區，郵政服務業通常外包給了當地的雜貨店或加油站，研究結果顯示，在這里，外包政策被當做一種福利改善方式，消費者能在工作時間外得到服務，店主也能因此獲得額外收入；此外，法國、瑞典和加拿大的偏遠地區，政府同樣將公共交通外包給當地出租車公司，歐盟委員會對法國的這種“出租公交”服務出臺了補貼方案，出租公司或司機不僅能享受補貼還能因提供公共服務獲得比平常要高很多的利潤，在一些低人口密度地區，額外收入對于當地經濟生存十分重要，更重要的是，公共服務外包能讓身處公共成本較低地區的人們獲得高質量服務。

而在一些貧困地區，放任自流式的外包是提供公共服務的最佳解決方案，如在撒哈拉以南的非洲地區，水、電與交通服務都由私人企業承包并且沒有任何補貼，這主要是由于這些國家財政預算吃緊，甚至會遇到行業壟斷風險，因此由私人承擔公共服務大大好過一無所有。

“外包是大趨勢，政府采購在構建大社會、小政府階段中，更需遵循社會基本規律，市場經濟講求擇優錄取，分工與合作。社會分工本身是生產力的一部分，關鍵并不在于是外包還是內包，而是在平等互利的環境中，遵循市場規則，事實上，做任何事都存有收益和風險，關鍵在于政府如何規制與管理。”國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長張瀾濤在采訪中表示。