從制度和技術層面解決“高價采購”問題

從制度和技術層面解決“高價采購”問題

——我國政府采購的國際借鑒和政策建議

■ 翟建勇

《政府采購法》實施10余年來，我國政府采購的規模和范圍逐步擴大，制度日益完善，經濟和社會效益大幅提高，但與歐美國家上百年的政府采購制度建設歷史相比，我國政府采購制度發展的時間較短，在制度化建設、標準化建設和信息化建設方面還有一定的提升空間。

建立全方位的評估機制

國際上并沒有獨立的招標投標法，對西方人來說，招標投標法幾乎等同于政府采購法。目前國際上影響較大的采購規則主要有世界貿易組織《政府采購協議》（GPA）、聯合國國際貿易法委員會《公共采購示范法》（以下簡稱《示范法》）、歐盟《公共采購指令》以及世界銀行和亞洲開發銀行分別制定的《國際復興開發銀行貸款和國際開發協會信貸采購指南》、《亞洲開發銀行貸款采購指南》（以下統稱《采購指南》）等。

世界銀行和亞洲開發銀行貸款組織是國際上對招標投標的影響最大的兩個國際組織，主要是以招投標形式進行項目采購，并以項目形式推動采購原則和采購規則實現跨國界普及和推廣，其對借款國在采購方面的指導體現為兩個層次：一是采購的原則和規則，主要體現在《采購指南》中；二是招標文件及合同范本。

《采購指南》雖然主要規范利用其貸款進行采購的行為，不具有完備意義上的政府采購國際規范的性質，但其對如何規范公共資金的有效使用具有極強的啟示意義。比如，中國海洋石油總公司目前經常采用的邀請招標兩步開標法和招標文件范本，就是充分借鑒了《采購指南》。

《采購指南》中規定了4種招標方式：一階段單信封招標程序、一階段雙信封招標程序、兩階段雙信封招標程序、兩階段招標程序。隨著政府采購項目類型的日趨復雜，建議能借鑒《采購指南》中的多種招標程序，以滿足不同類型項目招標的需求。

應該講，十多年來，我國政府采購成效顯著，相關的政策配套也在逐步完善，不過媒體曝光政府采購中仍存在“豪華采購”、“高價采購”等現象，可見政府采購的制度和政策的完善仍有較大空間。

很多專家認為“豪華采購”的背后是政府監管機制的缺失和需求的失控，“高價采購”的背后是“協議采購”變身為“關系采購”，這些問題歸根到底是由現行政治體制下管理機制不足和權力濫用導致的，因此現階段應逐步完善管理機制。

一是建立采購績效的評估機制。這項評估機制要求當每一個政府采購項目完成時有第三方評估機構對采購績效進行評估，評估的結果作為項目驗收的重要因素之一。評估的重點應該是基于需求分析，對初始的采購目標、方案進行核實和評估，積累評估的經驗并提出相應政策措施。比如某項目經評估后如存在豪華采購的現象則會影響項目的順利驗收。

二是建立對政府采購相關法規和政策的評估機制。主要評估政府采購相關法律法規、制度和政策的有效性、公平性等方面，結合采購實踐、績效評估結果等情況對政府采購管理部門提出政策建議。政策建議要注意評估政策形勢、內外部環境、政策實踐等因素的影響，比如GPA、十八大會議精神等對政策環境的影響。

三是建立對政府采購利益相關方的評估機制。這項評估機制主要包括對項目采購過程中的采購人、采購代理機構、供應商等相關方行為的評估，以及相關方行為對采購績效的影響的評估。比如對供應商應著重在企業規模、實力、信用等方面的評估，對采購代理機構應著重在信用體系、職業道德、業績能力等方面的評估。建議對評標專家建立定期評估機制，對供應商建立全生命周期的評估機制，對采購代理機構建立信用體系和職業道德的評估機制等，這些機制都是政府采購風險管控機制的重要組成部分。

總體而言，政府部門推動全方位評估機制的建立，實現評估制度化，是提升政府采購管理水平的重要舉措。

加強電子化、標準化體系建設

黨的十八大將信息化作為推進我國經濟結構戰略性調整的重要內容，要求大幅提升信息化水平，推動信息化和工業化深度融合。與傳統的政府采購相比，政府電子采購在提高采購效率、降低采購成本、推動陽光采購、預防腐敗、促進制度創新等方面具有重要意義，對于時下媒體曝光政府采購中存在“豪華采購”、“高價采購”等現象的規避也有一定的遏制作用。

在電子采購領域，韓國在法律制度、管理體系、組織方式、系統建設等方面，采取了諸多富有啟發意義的舉措，比如其政府采購法律制度比較完善，由總統特別委員會牽頭推進，采取全國大統一的模式，集中度超過70%。格魯吉亞的政府電子采購的改革進程和效率較高，僅用了一年時間就完成從紙質招標到完全采用電子招標，且預算資金的節資率達到15.5%。其標準化建設從招標開始著手，重在簡化流程從而快速實現信息化，并充分發揮陽光采購對反腐的殺傷力。

這些國家的經驗表明，系統的實施范圍越廣，在建立透明度、實施采購改革、降低采購成本、建立監測和報告功能等方面產生的效益也越大。若能跨部門、跨級別、跨地域建成統一系統，可以最大限度地減少重復工作，大大提高公共采購政策的貫徹力度和公共支出的管理水平。

當前我國政府電子采購的發展如火如荼，各地政府普遍重視，積極參與政府電子采購的相關工作，建立相應的信息化工作領導小組來推動信息化工作，但總體來看，電子采購仍存在各地政府采購平臺各自為政、標準不一等問題。

為加快我國政府電子采購信息化的進程，筆者提出如下政策建議：

一是盡快完善政府電子采購相關法律法規和政策措施。出臺完善的法規和政策是為了保障政府網上采購的健康發展，避免由于缺乏適合的法律保障體系而導致網上采購風險的增加。應盡快出臺《政府采購法》的相應配套法規和地方部門規章措施，基于績效評估體系的實踐結果進行分析，逐步規范政府采購的政策體系。

二是加強政府采購專業化人才的培養。在招標投標領域，國家已經推行招標師職業水平考試制度，此項舉措對加強招投標領域人才道德素質、職業水平起著積極作用，招標師的職業培訓對專業化人才培養的可持續起著積極意義。隨著GPA談判的推進，國際上政府采購規制的逐步增強，政府采購主管部門也應統籌考慮，借鑒招標師職業水平考試的經驗，加快政府采購專業化人才培養的制度化建設。

三是建立科學的政府采購績效評估體系。良好的采購績效評估體系有助于我國政府采購項目在實踐中逐步查找問題，實現管理提升。以某政府電子采購系統為例，一項系統的投入花費了財政資金，可以通過績效評估體系評價系統資金投入的成本效益，總結電子采購系統的建設、運營和管理的成功經驗，用于指導和幫助其他政府電子采購系統的建設，也為以后類似的系統提供有效借鑒。

四是加強政府電子采購的標準化建設。政府采購電子化，需要政府采購本身的規范化和程序化，需要建立一套統一的標準。比如要建立電子采購系統中供應商數據庫和商品數據庫，需要供應商和商品數據的標準化，此外還包括信用體系、認證體系、數據庫資料的標準。如果各地政府開發系統都設計出自己當地的標準，這種情況下勢必造成資源的浪費，導致各地電子采購系統彼此成為“信息孤島”，從而使政府電子采購的統籌協調發展陷入困境。

五是將政府采購的體制改革、管理機制建設和電子化相結合。政府電子采購的完善歸根到底需要逐步完善政府采購的體制和機制，十八大報告提出要繼續積極穩妥推進政治體制改革，因此政府電子采購要根據我國政府采購改革的進展，與時俱進，逐步進行電子采購系統的設計、開發及應用，從而不斷完善。同時，要加強對政府電子采購的研究和規劃，建立政府改革和電子采購建設良性互動的機制，從而逐步推進體制機制和電子采購的協調完善。

（作者系中化建國際招標有限公司總經理）