政府購買服務從屬于政府采購嗎？

政府購買服務從屬于政府采購嗎？

■ 本報記者 王童彥

近日，國務院辦公廳出臺的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》指出，“購買工作應按照《政府采購法》的有關規定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體，嚴禁轉包行為。”政府購買服務與政府采購的銜接，也引發業界關于兩者關系的探討。

調查中，記者發現幾乎所有涵蓋服務外包意義的官方文件都使用“購買”一詞，鮮見“采購”。那么，這究竟是一種習慣用法，還是在概念范圍和機制上確實存在差異？兩者究竟是什么關系？圍繞這些問題，記者采訪了部分業內專家。

范圍認識存在分歧

通過采訪，記者發現，專家們對政府采購與政府購買服務范圍大小的看法大相徑庭。

“政府購買服務包含于政府采購。”中國人民大學公共管理學院副教授王叢虎分析認為，從法律的角度看，我國《政府采購法》規定，“政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”，且明確了“本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”，據此可以認為，政府購買服務屬于政府采購內容的一部分；從政府采購作用來看，政府采購所應發揮的政策功能和所應該受到的各種規制，都毫無例外作用于政府購買服務行為。

但是，對于這種“包含與被包含”的觀點，有些專家提出了不同的意見。國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長羌建新認為，政府購買主要針對公共服務，而從國民經濟核算的統計來看，政府采購服務包括政府部門自身運轉的服務和為滿足公眾需要而提供的服務，兩者形成了交叉。

中國發展研究基金會項目官員宋雅琴根據現實情況進行了補充：“現階段，《政府采購法》中尚未明確規定政府采購公共服務性產品，實踐中“服務”僅是行政部門的后勤服務，如《政府采購品目分類表》中所列舉的印刷出版、咨詢、信息服務、維修、保險、租賃、交通車輛維護、會議、培訓、物業等十大類服務項目，雖然近年來也將合同能源等服務類項目列入分類表，但仍處于初級階段。二者的交叉關系更明顯。”

除了上述兩種觀點外，也有專家認為，政府采購與政府購買服務本質上是一回事兒，都是契約關系形成、合同訂立的過程，并對其進行規制，之所以“政府購買”的概念會更凸顯，是因為人們對政府采購的理解和應用還存在比較大的局限性，僅將政府采購限定在購買電腦、公務用車、辦公用品等維持政府自身運轉的狹窄范圍內，而事實上政府采購包含的范圍很廣。聯合國貿易發展委員會已將貿易契約的各種形式納入到政府采購中，歐盟內部不僅規范政府采購管理，也規范公共合同的授予，將政府采購的規范擴展為公共合同授予領域。

“采購與購買只是法學和經濟學中不同的表述，都指向公共交易合同的訂立。政府采購如何更有效地介入公共服務采購，進而逐漸變成一種公共服務的管理模式，是購買公共服務的重點。”西北政法大學國際法學院副教授楊蔚林如是說。

政府采購提供了最有效手段

雖然在政府采購與政府購買服務的范圍認識上存在分歧，但受訪專家均認為，兩者具有相同的目標導向，即規范向社會組織購買公共服務的過程，科學確立公共服務的供給者、生產者和消費者的契約關系，明確購買標準、政府責任，建立健全競爭機制、績效評價機制等。

政府購買服務源于20世紀七八十年代在世界范圍興起的行政改革浪潮，政府將原來直接或由設立機構提供事項，通過直接撥款或公開招標方式，交給有資質的社會服務機構來完成，最后根據擇定者或者中標者所提供的公共服務的數量和質量，來支付費用。“其實際上是一種市場機制，通過公共部門引入市場競爭機制，扭轉公共服務供給低效率的狀況，使政府提供公共服務的行為達到帕累托最優。”羌建新分析說。

據記者了解，近年來，我國部分地區對政府向社會組織購買公共服務進行了探索，總體來看，工作模式主要有3種：一是獨立關系競爭性購買模式，即購買者與承接者之間不存在資源、人事等方面的依賴關系，購買者通常采用招標的方式來選擇最合適的服務提供者，體現物有所值的原則。二是獨立關系非競爭性模式，即購買者與承接者之間是獨立關系，但在選擇程序上，常常采用的是非競爭性方式，而不是面向社會公開招募。三是依賴關系非競爭性模式，即購買者與承接者之間是依賴關系，通常為“上下級”，購買程序是定向和非競爭性的。

“從機制層面來看，政府采購是政府購買服務模式的一種，屬于獨立關系競爭性購買模式。”羌建新認為，除了政府采購方式外，政府購買服務還有直接授予合同、直接資助、財政補助、憑單等多種常見方式，但購買程序的公正與否，將直接影響購買效果。政府采購最重要的是對采購程序進行了明確和規范，在實現效率和公平方面是最有效的手段。

西南財經大學財稅學院郭佩霞分析說，此次國務院辦公廳出臺《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，給出了一個明確的信號，即今后服務的提供重在強調政府采購這種公開競爭機制的運用。

在采訪中，有專家表示，在歐洲國家，越來越多的社會服務成為競爭性投標項目，但目前國內政府購買服務仍然缺乏全國性的法律和法規，需要進行相應的制度和法律建設。宋雅琴認為，《政府采購法》主要對貨物采購制定了規則，服務采購規定較少。而美國則對復雜的服務項目進行了類別的細分，并對不同類別分別進行了采購規制。因此，有必要對我國《政府采購法》進行修訂，把政府購買服務的相關內容補充進這一法律，同時不斷創新政府采購服務的方式，比如類似在美國廣泛運用的分類資助、服務消費券、貸款保證等。