中央國家機關通用軟件政府集采現狀解讀

■陳云飛

 

為認真貫徹落實《政府采購法》和國務院有關文件規定，以及溫家寶總理11月5日在全國知識產權保護與執法工作電視電話會議上的講話要求，充分發揮政府集中采購的政策功能，中央國家機關政府采購中心（以下簡稱“國采中心”）積極配合有關部門做好中央國家機關軟件正版化工作，從中總結出了近幾年中央國家機關正版軟件政府集中采購的基本情況以及存在的主要問題，對于下一步如何做好通用軟件政府集中采購工作提出了建議。

 

1、通用軟件政府集中采購基本情況

 

通用軟件必須實行政府集中采購，中央國家機關政府集中采購主要通過協議供貨方式組織計算機通用軟件的采購。數據庫、中間件、辦公軟件、操作系統、防病毒5大類軟件的采購比重占整個通用軟件采購的75%，是重點采購品目。

 

2007年—2010年，中央國家機關各部門及其下屬各級行政事業單位通過協議供貨采購通用軟件總金額為10.69億元，采購批次10125次。（見八版表1）所謂計算機通用軟件，是指直接從市場可以購買的標準軟件等非定制開發的商業軟件。通用軟件主要包括數據庫、中間件、操作系統、防病毒、辦公Office軟件、財務管理、電子郵件管理、網絡管理、數據存儲備份、地理信息系統、辦公自動化、信息檢索、開發工具、資產管理等共14大類。

 

從采購實踐上看，數據庫、中間件、辦公軟件、操作系統、防病毒5大類軟件的采購比重占整個通用軟件采購量的75%，是重點采購品目。（見八版表2）

 

4年來，數據庫軟件采購金額為4.25億元，占通用軟件采購總金額的39.76%。其中，Oracle（甲骨文）、Microsoft（微軟）、IBM和SYBASE（賽貝斯）等4個國外數據庫軟件的采購總額占到整個數據庫軟件采購的98.29%。Oracle數據庫軟件的采購比例最大，占72.08%。（見八版表3）4年來，中間件軟件采購金額為1.48億元，占通用軟件采購總金額的13.86%。其中，Oracle和IBM2個國外廠家占中間件軟件采購總金額的83.49%。Oracle中間件軟件的采購比例最大，占60.26%。（見八版表4）

 

4年來，操作系統軟件采購金額為8609.91萬元，占通用軟件采購總金額的8.06%。其中，微軟的服務器操作系統軟件的采購占服務器操作系統軟件的比例為65.01%。4年協議供貨共采購23695套微軟windows服務器操作系統軟件。另外，4年來中央單位共通過協議供貨方式采購臺式計算機55.30萬臺，便攜式計算機24.38萬臺，共計79.68萬臺。這些PC計算機全部按照《關于計算機預裝正版操作系統軟件有關問題的通知》（[2006]199號）的要求在出廠時預裝了正版的操作系統軟件，主要是預裝windowsXP。（見八版表5）

 

4年來，防病毒軟件采購金額為5450.96萬元，占通用軟件采購總金額的5.10%。其中，國產瑞星防病毒軟件的采購量最大，占比57.41%。（見八版表6）

 

4年來，辦公Office軟件采購金額為6591萬元，占通用軟件采購總金額的6.17%。其中，4年協議供貨共采購微軟office軟件36098套，數量占比33.45%，但采購金額占比最大，為66.65%。國產品牌永中集成office采購數量最大，主要原因是國家統計局在2008年12月在全國第2次經濟普查數據處理項目中以協議供貨基礎上談判采購方式集中采購永中office軟件44292套。（見八版表7）

 

數據表明，中央國家機關通用軟件政府集中采購規模逐年遞增，數據庫軟件、中間件軟件、操作系統軟件、防病毒軟件、辦公Office軟件這5大類通用軟件每年的政府集中采購金額均呈現較大幅度的增長。從國產品牌跟國外品牌通用軟件采購金額對比情況上看，4年來，國外品牌通用軟件采購總金額為8.79億元，占通用軟件采購總金額的82.23%。國產品牌軟件采購金額僅為1.89億元，占通用軟件采購總金額的17.77%。（見八版表8）除數據庫軟件、中間件軟件、操作系統軟件、防病毒軟件、辦公Office軟件外，其他類通用軟件專業性較強，軟件授權方式各不相同。采購時需要咨詢相關廠商的技術人員，了解產品的授權方式后進行采購。（見八版表9）

 

自2003年《政府采購法》頒布實施以來，國務院辦公廳印發的《中央單位政府集中采購目錄及標準》一直把計算機通用軟件列入政府集中采購目錄，規定中央國家機關各預算單位采購計算機通用軟件，必須委托集采機構——中央國家機關政府采購中心進行采購，不得以項目特殊為由規避集中采購。采購人應注意的是，在采購進口軟件產品時，必須在采購活動開始前向財政部門提出申請并獲得財政部門審核同意后，才能開展采購活動。

 

中央國家機關政府集中采購主要通過協議供貨方式組織計算機通用軟件采購。采購中心通過公開招標確定中標廠商及其所供產品（型號、具體配置）、最高限價、訂貨方式、供貨期限、售后服務條款等，并以中標合同的形式固定下來，由廣大用戶在協議有效期內，自主選擇網上公告的中標廠商認可推薦的協議供貨商及其中標產品。

 

按規定，用戶每次采購都要簽署由協議供貨合同管理系統自動生成的電子驗收單，以作為財務付賬的憑證和審計檢查的依據。國采中心根據與中標廠商簽訂的協議供貨框架協議進行協議供貨的履約管理和及時監控，中標廠商對其產品質量和售后服務承擔聯帶保證責任。因此，通過協議供貨采購的通用軟件授權明確、來源渠道正宗、價格合理，不存在社會上少數中間商提供沒有授權的軟件產品情形，有力地保障了中央國家機關協議供貨采購的通用軟件的正版化。

 

中央國家機關采購單位采購計算機通用軟件的具體采購流程如下：首先是在瀏覽器地址欄輸入http://www.zycg.gov.cn進入中央政府采購網首頁，單擊頁面左上方“快速通道”欄目里的“信息類產品協議供貨”菜單項。其次是查看信息類產品協議供貨流程圖，單擊該圖顯示出協議供貨中標產品目錄，單擊圖中通用軟件欄目中的“文字處理軟件”選項，顯示出所有中標產品的品牌列表。再其次是單擊某一品牌名字即顯示該品牌中標型號；單擊“最高限價：登錄查看價格”，最高限價需要登錄系統后才能查看價格，輸入用戶名和密碼；單擊“登錄”按鈕，顯示該產品的中標價格及產品的詳細描述。最后是單擊“供應商信息”，顯示出該產品廠商的總協調人信息以及目前當地的所有協議供貨商信息，可以直接電話聯系總協調人購買，或者單擊某一供應商名字，查看該供應商聯系方式，與供應商聯系購買。

 

總體來說，國采中心開拓創新，不斷完善協議供貨采購方式，為廣大中央單位提供規范透明和方便高效的集中采購服務。每次采購數據在協議供貨合同管理系統中都有記錄，供貨渠道正宗，都是經過相關廠家推薦的代理商提供的優質服務，始終堅持采購預裝正版操作系統的計算機，政府集中采購的通用軟件全部為正版軟件。在政府集中采購的推動下，近幾年中央國家機關的軟件正版化工作取得了長足進步。

 

2、中央國家機關正版軟件采購存在的主要問題

 

國產軟件政府采購金額比例偏低。部分通用軟件產品在各自領域已經形成壟斷地位，政府采購很難引入充分競爭機制。個別采購單位存在規避通用軟件政府集中采購的行為。

 

其一，辦公Office軟件安裝使用環節正版化問題較為突出。

 

在操作系統軟件方面，自2006年以來，采購計算機都按規定預裝了正版操作系統，在政府集中采購環節不存在非正版化問題。

 

在數據庫軟件和中間件軟件方面，因其使用部門主要是信息中心或數據機房，屬于高端產品，專業性較強，對原廠服務的依賴較大。因此，各部門主動購買意愿較強，一般都安排專項經費用來購買正版軟件和升級服務。

 

在防病毒軟件方面，政府機關高度重視信息安全工作，一般都會專門預留經費保障購買。防病毒軟件升級更新較快，政府機關的實際管理和使用部門對原廠提供的各種補丁升級包依賴性強，一般都在廠商推出新版本時及時升級軟件，以保證信息安全不出問題。

 

辦公Office軟件安裝使用環節正版化問題較為突出。采購數據表明，政府機關采購計算機的數量和辦公Office軟件數量差距較大，確實存在辦公電腦安裝非正版辦公軟件的情形。具體情況大致有以下幾種：一是超授權范圍使用，比如一個單位購買了300個軟件授權，但是在超過300臺計算機上安裝使用。二是個人私自安裝使用非正版軟件。三是購買正版軟件但超出了服務期限，未付升級服務費而繼續使用。

 

此外，在解壓縮、光盤刻錄、文檔閱讀等工具軟件方面也存在從互聯網下載使用非正版軟件的問題。

 

其二，沒能做到硬件產品和通用軟件同時采購。

 

很多單位在申請采購預算或在制定具體采購需求時，只考慮了硬件設備，而忽視了硬件設備配套的軟件產品。這樣在具體采購時就無法做到硬件產品及其配套軟件同時采購。

 

其三，國產軟件政府采購金額比例偏低。

 

4年來，國產軟件1.899億元的采購金額和不到18%的占比說明國產軟件在通用軟件政府采購中還處在尷尬地位。在數據庫、中間件、操作系統等通用軟件產品領域中，幾乎見不到國產軟件的蹤影。如何通過政府采購進一步推進國產軟件和扶持國內軟件企業的發展，如何更好地貫徹落實《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020年)》，營造激勵自主創新的環境，這些都是面臨的難題。

 

其四，部分通用軟件產品在各自領域已經形成壟斷地位，政府采購很難引入充分競爭機制。

軟件是一種個性化很強的產品，不僅功能各異，而且很多軟件產品特別是Oracle公司的數據庫軟件和中間件軟件以及微軟公司的操作系統軟件在各自領域已經形成壟斷地位，采用公開招標方式很難進行橫向評比。

 

其五，個別采購單位存在規避通用軟件政府集中采購的行為。

 

個別采購單位對于貫徹落實《政府采購法》重視不夠，對集中采購的重要性和意義認識不足，不能嚴格執行政府集中采購目錄及標準，規避通用軟件政府集中采購的行為時有發生。

 

3、如何做好通用軟件政府集中采購工作

 

通用軟件是集中采購目錄內產品，必須通過政府集中采購機構采購，需實行設備硬件產品和通用軟件同時采購，合理運用通用軟件的授權方式及適用情形。

 

第一，通用軟件是集中采購目錄內產品，必須通過政府集中采購機構采購。

 

中央國家機關通用軟件政府集中采購主要通過協議供貨方式組織采購。目前，國采中心正在認真貫徹《國務院辦公廳關于進一步做好政府機關使用正版軟件工作的通知》的精神，積極配合版權局等部門認真做好正版軟件使用情況的檢查和整改工作。國采中心已與相關軟件企業進行了協商談判，要求他們對本次政府機關軟件正版化專項行動給予積極配合。

 

第二，實行設備硬件產品和通用軟件同時采購。

各單位在申請采購預算和制定采購需求時，均應明確硬件產品及配套軟件的采購需求，做到同時采購。

 

第三，合理運用通用軟件的授權方式及適用情形。

 

操作系統軟件

 

分類操作系統軟件根據產品功能通常分為個人計算機操作系統和服務器操作系統。此外還有根據使用環境和對作業處理方式、支持的用戶數量、硬件結構等分類方式。

 

在個人計算機操作系統中，微軟公司的windowsXP、Vista、Win7系列產品占據了絕大部分的市場份額，Linux產品線中也包含應用于個人計算機的桌面版本。基于Linux平臺的操作系統主要有紅旗、紅帽等公司的產品，Linux操作系統在穩定性方面具有一定優勢，對硬件的要求較低，適用于采用Java等開發技術的業務系統和專用測試環境的搭建，其安裝配置和維護管理較復雜，對技術人員要求較高。

 

對于大中型規模的系統而言，通常會采用專用的操作系統，如IBMAIX和HP-UNIX，此類產品一般會與UNIX服務器捆綁銷售，不需單獨購買，此類操作系統穩定性高，性能強大，操作復雜，需要專業的技術人員安裝維護。

 

授權方式操作系統軟件的授權方式通常為單機授權（彩包方式）和開放式授權。

 

單機授權（彩包方式）通常針對人數較少，且不需要確定使用單位的情況下銷售。政府機關通常采用開放式授權方式，在采購軟件產品后將收到紙質或者電子版授權。開放式授權不限制使用者安裝在某臺固定的計算機設備上，但會限制安裝的設備數量和次數，用戶應按照實際采購數量進行相應的安裝。

 

個人計算機操作系統實現了與PC機、筆記本電腦捆綁銷售，即OEM版本，絕大部分情況下不需另行購買，下面主要介紹針對服務器版本的操作系統。

 

對于常用的服務器操作系統軟件，主要分為2種授權方式：一是按照設備數量和用戶數授權，代表產品為微軟的WindowsServer系列，微軟產品授權中包含需安裝軟件的設備數量，同時必須提供訪問該設備的并發連接用戶數量，兩者缺一不可。二是僅按照設備數量授權，代表產品為Linux。以Linux為內核的各類操作系統均針對設備數量授權，不需要考慮連接用戶數。

 

適用情形在采購過程中，用戶應根據業務應用和開發工具的具體要求選擇操作系統軟件。操作系統軟件根據功能一般分為標準版和企業版，不同版本操作系統對設備的CPU數量和內存數量以及業務功能有限制，應根據設備的具體配置和功能要求購買對應版本的操作系統軟件。

 

如按照設備數量和用戶數授權方式購買，應首先確認每臺設備訪問的最大并發連接用戶數量，再根據實際設備臺數配置。每臺設備需采購一套軟件和對應的客戶端（客戶端的數量即最大并發連接用戶數量）。如購買Linux產品，僅需要根據設備數量購買，每臺設備購買一套軟件即可。

 

辦公軟件

 

分類目前市場上的主流辦公軟件產品是金山WPS、永中Office和微軟Office。這3種產品均已入圍中央政府采購協議供貨平臺。近年來，國產辦公軟件在產品質量、功能上獲得較大進展，更加方便易用，符合使用習慣，完全能夠滿足日常辦公需求。

 

授權方式辦公軟件的授權方式分為單機授權、開放式授權和場地授權方式。

 

單機授權指的是零售店的辦公軟件彩盒包裝產品。這種產品不需要登記用戶名稱，由軟件使用者根據序列號安裝使用，通過上網自行注冊激活。

 

開放式授權是指為使用單位提供授權證書，授權內容包括用戶單位名稱，授權軟件的型號、數量和服務期限等信息。一般提供一套免費軟件介質，或者單獨訂購光盤介質，也可以在廠商網站下載映像文件自行刻錄。這是目前針對中央國家機關單位普遍使用的授權方式。

 

場地授權方式是一種針對單位用戶的整體授權的方式，是指軟件供需雙方在一個合理的使用用戶數量區間內，達成一個一致的采購價格，在此價格基礎上，廠商提供給軟件使用單位不

計數量的整體授權。

 

適用情形單機授權（即彩包方式）適用于用戶數量較少的情況，一般為用戶數≤5個，這種授權方式不能體現具體的用戶名稱等信息。

 

如果用戶數量較多，應選用開放式授權，這是目前最普遍的授權方式。如金山、永中、微軟等公司的辦公軟件產品在中央政府采購網平臺提供的都是開放式授權。

 

場地授權方式多為軟件廠商針對較大的行業用戶而采用的授權方式，此類情況一般為用戶數量較多，或發生在特定場地和環境時采用。

 

從通用軟件產品的發展規則上講，軟件版本向下兼容是基本要求，而不同軟件產品之間的兼容則通過遵循數據標準規范的方式來實現。微軟公司在辦公軟件方面具有較大的市場份額，國產的辦公軟件如金山WPS、永中Office等都以兼容微軟Office產品為基礎目標。用戶在使用過程中應通過避免使用專用的文檔格式、選擇適當的文檔格式或使用相應的格式轉換器即可解決兼容性問題。

 

數據庫和中間件軟件

 

分類數據庫根據所支持的數據模型可以分為層次數據庫、網絡數據庫和關系數據庫等。在關系型數據庫的代表產品中，國產品牌代表產品是人大金倉、武漢達夢、南大通用等；國外品牌的代表產品是Oracle、IBMDB2、Sybase和微軟的SqlServer等。

 

中間件的分類方式很多。根據目的和實現機制的不同，可以分為遠程過程調用中間件、面向消息的中間件和基于對象請求代理的中間件等。按照分層工作模型可以分為事務處理中間件（TPM）、應用服務器（WAS）、消息中間件（MOM）、數據訪問中間件（UDA）等底層中間件和企業應用集成中間件（EAISuites）、工作流中間件（Workflow）、門戶中間件（Portal）等高層中間件。目前主流的中間件廠商有金蝶、用友、東方通等國內廠商，以及IBM、Oracle、Sybase、Redhat和微軟等國際品牌。

 

中間件軟件的選擇工作更加專業，中間件產品與軟件開發商的關系最為密切，軟件開發商會選擇擅長的中間件產品，在一定程度上可以說選擇了軟件開發商基本上決定了要選擇的中間件產品。

 

授權方式常用的數據庫和中間件軟件都采用了針對用戶數量和處理器（CPU）數量的授權方式。用戶數量是指連接數據庫和中間件系統的最大并發連接數，這種授權方式適用于用戶數量較少，并且能準確的估計用戶數量的情況。當用戶數量較多時，例如基于Web的應用程序，應選擇CPU授權。對于CPU方式授權，一般是以服務器設備的CPU數量為基數核算的，一般是一一對應關系，即每顆CPU對應一個授權。

 

某些廠商的數據庫和中間件軟件產品是根據PVU（ProcessorValueUnitLicense，稱為處理器價值單元）數量進行核算，對于市場上流行的CPU型號和主頻，換算出一臺機器的處理器價值單元，再行計算產品價格。

 

適用情形在采購數據庫和中間件產品過程中，如用戶數量較少，可以按照用戶數方式購買授權，廠商對于最低購買的用戶數量有不同規定，如達夢、南大通用、金倉、IBM和Oracle等多家廠商均規定為25個，微軟SqlServer為15個用戶數。用戶可以方便核算出每用戶的售價，進而選擇高性價比的產品。

 

如無法準確統計用戶數量，且用戶數量較多，應按照處理器（CPU）方式購買授權，采購單位應根據業務系統實際使用的CPU數量購買。

 

因數據庫和中間件產品較復雜，版本多是按照功能應用來劃分的，使用單位應認真規劃業務應用，根據數據重要性、系統高可用性和處理性能等多種要求慎重選擇。

 

防病毒軟件

 

分類目前主流的防病毒軟件國內廠商有瑞星、金山毒霸、江民、Kill、360殺毒軟件等，國外廠商有賽門鐵克、趨勢、NOD、卡巴斯基等。

 

防病毒軟件按功能可以分為基本分單機版產品和企業版產品。單機版產品采用個人防病毒軟件設計，用來為家用的個人計算機進行病毒防護，有著界面友好、操作簡單、功能齊全、價格便宜（或免費）等優勢。由于以上優點和廣泛的普及率，已被我國很多單位在網絡計算機中大量使用。

 

企業版產品是專為企業級網絡環境設計的反病毒安全解決方案，能夠為企事業單位網絡范圍內的工作站和網絡服務器提供可伸縮的跨平臺病毒防護，能夠實現可擴展多級架構，集中式配置、部署、策略管理和報告，并支持管理員對網絡安全進行實時審核。

 

對于采用微軟操作系統的PC機和PC服務器，因為微軟產品易感染病毒，所以每臺設備都要安裝對應的防病毒軟件，以有效減少病毒帶來的危害。

 

授權方式防病毒軟件的授權方式主要有3種，分為單機版、開放式授權方式和場地授權方式。開放式授權需明確授權數量。授權數量指單位用戶內部需要使用該軟件的電腦數量。通常針對單位用戶，即按照需要使用防病毒軟件的用戶數量進行采購，廠商提供對應的授權證書，明確授權數量。

 

場地授權是一種針對單位用戶的整體授權的方式，是指軟件供需雙方在一個合理的使用用戶數量區間內，達成一個一致的采購價格，在此價格基礎上，給軟件用戶單位不計數量的整體授權。

 

適用情形在采購計算機較少的的情況下可選用單機版購買的方式。網內計算機較多或對安全需求較高，可采用企業版殺毒軟件。企業版殺毒軟件一般采用服務器端管理平臺帶客戶端軟件方式部署，服務器端管理平臺負責病毒庫更新、軟件升級工作，并管理客戶端。如瑞星等品牌的防病毒軟件就提供類似配置，瑞星防病毒軟件網絡版（1個系統中心＋1個服務器＋100個客戶端）。此類授權方式較為普遍，適用于政府機關單位采用。

 

軟件升級防病毒軟件的升級方式主要有3種：一是通過Internet升級，適用于可直接訪問外網的計算機；二是通過代理服務器升級，適用于通過代理服務器訪問外網的計算機；三是通過各廠商提供的離線工具升級，適用于與外網物理隔離的計算機，一般保密級別較高，需單獨使用廠商提供的離線升級工具。

 

值得注意的是，殺毒軟件對于計算機設備保護至關重要，選擇時應重點考慮廠商口碑、病毒庫更新能力和是否存在惡意插件和不兼容情況，同時應認識到安全系統僅采用殺毒軟件還遠遠不夠，應與防病毒網關、入侵檢測和防御、桌面管理、安全登錄等系統等配合使用，綜合性地保護設備、系統和數據的安全。（作者單位：中央國家機關政府采購中心）