政府購買服務(wù)：新變革 新方式 新成效

■ 本報記者 戎素梅

政府購買服務(wù)這股肇始于地方探索的改革浪潮已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，進入全面開花階段。政府采購制度改革應(yīng)如何把握機遇、迎接挑戰(zhàn)？

11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”此前，國務(wù)院辦公廳在9月30日印發(fā)的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）中指出，購買工作應(yīng)按照《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定。亞洲開發(fā)銀行駐中國代表處高級項目官員儲成龍表示，從國際經(jīng)驗看，政府購買公共服務(wù)將對中國政府采購制度帶來新挑戰(zhàn)，也提出了更高要求。那么，政府采購準(zhǔn)備好了嗎？

謀篇：萬事俱備 東風(fēng)已來

在頂層設(shè)計亮相之前，地方實踐早已先行。

《中國政府采購報》記者調(diào)研得知，為推動政府向社會組織購買服務(wù)，過去幾年，各地密集出臺多部地方規(guī)范性文件，從政策和制度層面予以支持。截至目前，廣東、山東、江蘇、遼寧、杭州、成都、貴陽等省市，已出臺數(shù)十項政策性文件，并制定了配套措施，在購買服務(wù)的經(jīng)費保障、工作機制等方面展開探索。

而在這些地方性文件中，政府采購的身影頻頻閃現(xiàn)。如廣東省政府于2012年5月下發(fā)的《政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法》中明確要求，政府向社會組織購買服務(wù)根據(jù)《預(yù)算法》《政府采購法》《合同法》等有關(guān)規(guī)定組織實施。對于不屬于政府采購范圍的，要求通過公開競爭方式實施，具體操作辦法由省財政廳會同有關(guān)部門另行制訂。今年11月，山東省政府下發(fā)《關(guān)于印發(fā)政府向社會力量購買服務(wù)辦法的通知》，要求購買主體應(yīng)按照《政府采購法》等相關(guān)規(guī)定，通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價、單一來源采購等方式確定承接主體。

另一方面，從近年來各地制定的集中采購目錄中也不難看出，服務(wù)類采購品目呈不斷擴容增量之勢。如上海市連續(xù)兩年擴大服務(wù)類采購品目，涉及文化藝術(shù)服務(wù)、審計服務(wù)、資產(chǎn)評估服務(wù)、社會與管理咨詢服務(wù)等；安徽省最新一期政府集中采購目錄中首次收錄了培訓(xùn)、銀行代理、軟件開發(fā)、設(shè)備運行維護、物業(yè)管理等服務(wù)類品目。

西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院郭佩霞指出，《意見》釋放出了明確的政策信號，今后政府購買服務(wù)重在強調(diào)政府采購這一公開競爭機制的運用。業(yè)內(nèi)專家指出，購買程序的公正與否將直接影響購買效果。政府采購對采購程序的明確、規(guī)范及其充分競爭的制度本質(zhì)特性，在實現(xiàn)效率和確保公正方面，可謂最有效的購買手段。

攻堅：最有效的購買手段

從各地購買服務(wù)范圍看來，可基本分為兩類，即政府面向公眾提供的公共服務(wù)及其履職所需的輔助性、技術(shù)性服務(wù)。這其中，政府購買基本公共服務(wù)、社會事物服務(wù)事項（如教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、居家養(yǎng)老、社會就業(yè)、技能培訓(xùn)、園林綠化等）直接關(guān)系民生，其探索最早也最為成熟，社會意義更深遠(yuǎn)；政府購買自身履職所需服務(wù)事項（如行業(yè)管理、課題研究、法律援助等），相比較而言，這類購買事項更新、難度較大，前景則更為廣闊。

江蘇省無錫市從2008年開始便將政府采購作為政府購買服務(wù)的主要方式，規(guī)定全市30萬元以上的服務(wù)類品目全部納入政府采購。如今，該市政府采購公共服務(wù)已覆蓋市政養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)保潔、信息化服務(wù)等16個領(lǐng)域，2012年公共服務(wù)采購金額達12億元。今年11月，江蘇省政府采購中心組織了2014-2015年退役士兵教育培訓(xùn)服務(wù)項目采購，據(jù)了解，該項目預(yù)算金額達3.4億元，涉及全省8個地市、13個重點專業(yè)，為保證項目順利進行，采購中心在招標(biāo)文件編制、評分規(guī)則擬定、履約驗收及采購效果跟蹤方面耗費大量心血，最終25所技能培訓(xùn)學(xué)校在競爭中脫穎而出。

無錫市財政局政府采購管理處處長華靜嫻表示，與其他采購項目不同，政府購買服務(wù)項目涉及政府職能轉(zhuǎn)移，在招標(biāo)方案制作時，如何體現(xiàn)政府權(quán)力“下放”后的服務(wù)職能，體現(xiàn)政府激發(fā)社會組織生命力的改革初衷，是政府采購面臨的新挑戰(zhàn)。

淬煉：政府采購的自我提升

西北政法大學(xué)國際法學(xué)院副教授楊蔚林表示，政府采購如何更有效地介入公共服務(wù)采購，進而成為一種公共服務(wù)的管理模式，將成為購買公共服務(wù)的重點。由于涉及財政預(yù)算安排及績效評價、定價招標(biāo)、社會組織選擇及扶持培育、服務(wù)對象評價等環(huán)節(jié)，在購買社會服務(wù)的實踐中，政府采購面臨著諸多新問題、新挑戰(zhàn)。

在社會組織培育最為成熟、政府購買服務(wù)探索最為活躍的廣東省，其社會組織承接的政府購買服務(wù)項目主要集中在培訓(xùn)、會議等方面，相當(dāng)于該省《2012年省級政府向社會組織購買服務(wù)目錄（第一批）》中10%的服務(wù)項目，其他90%的項目受資金、人員、專業(yè)資質(zhì)、管理水平等因素影響難以承接。

關(guān)于預(yù)算難題，2012年8月，江蘇省財政廳廳長劉捍東首次提出“1+4預(yù)算”理念，要求增加政府采購預(yù)算，以此解決政府采購擴面、政府采購結(jié)余資金歸集和政府購買公共服務(wù)等問題。在該理念的指導(dǎo)下，江蘇省本級的政府采購預(yù)算編制工作與省級部門預(yù)算、政府性基金、社保基金預(yù)算、國有企業(yè)資本經(jīng)營預(yù)算共同構(gòu)成了“1＋4預(yù)算”編制模式。

關(guān)于服務(wù)定價問題，無錫市采取分類分級定價策略，結(jié)合當(dāng)?shù)匚飪r水平、生活水平、居民收入狀況、財政支付能力等各項因素進行綜合定價，開創(chuàng)全額補貼法、差額補貼法、平均成本法、微利法四大定價方法，基本解決了政府購買服務(wù)難以定價的問題。

此外，公共服務(wù)類采購周期性長，不僅要考慮項目本身的管理和操作特點，還涉及社會評價、社會效益，這些特性促使一些地區(qū)逐漸轉(zhuǎn)變了采購項目履約驗收思路，并將引入第三方評價機制、加強政府購買服務(wù)的績效管理等作為政府采購改革新的突破點。