政府購(gòu)買服務(wù)：新變革 新方式 新成效

政府購(gòu)買服務(wù)：新變革 新方式 新成效

■ 本報(bào)記者 戎素梅

政府購(gòu)買服務(wù)這股肇始于地方探索的改革浪潮已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，進(jìn)入全面開花階段。政府采購(gòu)制度改革應(yīng)如何把握機(jī)遇、迎接挑戰(zhàn)？

11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確提出，“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買。”此前，國(guó)務(wù)院辦公廳在9月30日印發(fā)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）中指出，購(gòu)買工作應(yīng)按照《政府采購(gòu)法》的有關(guān)規(guī)定。亞洲開發(fā)銀行駐中國(guó)代表處高級(jí)項(xiàng)目官員儲(chǔ)成龍表示，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，政府購(gòu)買公共服務(wù)將對(duì)中國(guó)政府采購(gòu)制度帶來新挑戰(zhàn)，也提出了更高要求。那么，政府采購(gòu)準(zhǔn)備好了嗎？

謀篇：萬事俱備 東風(fēng)已來

在頂層設(shè)計(jì)亮相之前，地方實(shí)踐早已先行。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》記者調(diào)研得知，為推動(dòng)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，過去幾年，各地密集出臺(tái)多部地方規(guī)范性文件，從政策和制度層面予以支持。截至目前，廣東、山東、江蘇、遼寧、杭州、成都、貴陽(yáng)等省市，已出臺(tái)數(shù)十項(xiàng)政策性文件，并制定了配套措施，在購(gòu)買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障、工作機(jī)制等方面展開探索。

而在這些地方性文件中，政府采購(gòu)的身影頻頻閃現(xiàn)。如廣東省政府于2012年5月下發(fā)的《政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)暫行辦法》中明確要求，政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)根據(jù)《預(yù)算法》《政府采購(gòu)法》《合同法》等有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施。對(duì)于不屬于政府采購(gòu)范圍的，要求通過公開競(jìng)爭(zhēng)方式實(shí)施，具體操作辦法由省財(cái)政廳會(huì)同有關(guān)部門另行制訂。今年11月，山東省政府下發(fā)《關(guān)于印發(fā)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)辦法的通知》，要求購(gòu)買主體應(yīng)按照《政府采購(gòu)法》等相關(guān)規(guī)定，通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來源采購(gòu)等方式確定承接主體。

另一方面，從近年來各地制定的集中采購(gòu)目錄中也不難看出，服務(wù)類采購(gòu)品目呈不斷擴(kuò)容增量之勢(shì)。如上海市連續(xù)兩年擴(kuò)大服務(wù)類采購(gòu)品目，涉及文化藝術(shù)服務(wù)、審計(jì)服務(wù)、資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)、社會(huì)與管理咨詢服務(wù)等；安徽省最新一期政府集中采購(gòu)目錄中首次收錄了培訓(xùn)、銀行代理、軟件開發(fā)、設(shè)備運(yùn)行維護(hù)、物業(yè)管理等服務(wù)類品目。

西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院郭佩霞指出，《意見》釋放出了明確的政策信號(hào)，今后政府購(gòu)買服務(wù)重在強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)這一公開競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的運(yùn)用。業(yè)內(nèi)專家指出，購(gòu)買程序的公正與否將直接影響購(gòu)買效果。政府采購(gòu)對(duì)采購(gòu)程序的明確、規(guī)范及其充分競(jìng)爭(zhēng)的制度本質(zhì)特性，在實(shí)現(xiàn)效率和確保公正方面，可謂最有效的購(gòu)買手段。

攻堅(jiān)：最有效的購(gòu)買手段

從各地購(gòu)買服務(wù)范圍看來，可基本分為兩類，即政府面向公眾提供的公共服務(wù)及其履職所需的輔助性、技術(shù)性服務(wù)。這其中，政府購(gòu)買基本公共服務(wù)、社會(huì)事物服務(wù)事項(xiàng)（如教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、居家養(yǎng)老、社會(huì)就業(yè)、技能培訓(xùn)、園林綠化等）直接關(guān)系民生，其探索最早也最為成熟，社會(huì)意義更深遠(yuǎn)；政府購(gòu)買自身履職所需服務(wù)事項(xiàng)（如行業(yè)管理、課題研究、法律援助等），相比較而言，這類購(gòu)買事項(xiàng)更新、難度較大，前景則更為廣闊。

江蘇省無錫市從2008年開始便將政府采購(gòu)作為政府購(gòu)買服務(wù)的主要方式，規(guī)定全市30萬元以上的服務(wù)類品目全部納入政府采購(gòu)。如今，該市政府采購(gòu)公共服務(wù)已覆蓋市政養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)保潔、信息化服務(wù)等16個(gè)領(lǐng)域，2012年公共服務(wù)采購(gòu)金額達(dá)12億元。今年11月，江蘇省政府采購(gòu)中心組織了2014-2015年退役士兵教育培訓(xùn)服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)，據(jù)了解，該項(xiàng)目預(yù)算金額達(dá)3.4億元，涉及全省8個(gè)地市、13個(gè)重點(diǎn)專業(yè)，為保證項(xiàng)目順利進(jìn)行，采購(gòu)中心在招標(biāo)文件編制、評(píng)分規(guī)則擬定、履約驗(yàn)收及采購(gòu)效果跟蹤方面耗費(fèi)大量心血，最終25所技能培訓(xùn)學(xué)校在競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出。

無錫市財(cái)政局政府采購(gòu)管理處處長(zhǎng)華靜嫻表示，與其他采購(gòu)項(xiàng)目不同，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目涉及政府職能轉(zhuǎn)移，在招標(biāo)方案制作時(shí)，如何體現(xiàn)政府權(quán)力“下放”后的服務(wù)職能，體現(xiàn)政府激發(fā)社會(huì)組織生命力的改革初衷，是政府采購(gòu)面臨的新挑戰(zhàn)。

淬煉：政府采購(gòu)的自我提升

西北政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院副教授楊蔚林表示，政府采購(gòu)如何更有效地介入公共服務(wù)采購(gòu)，進(jìn)而成為一種公共服務(wù)的管理模式，將成為購(gòu)買公共服務(wù)的重點(diǎn)。由于涉及財(cái)政預(yù)算安排及績(jī)效評(píng)價(jià)、定價(jià)招標(biāo)、社會(huì)組織選擇及扶持培育、服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，在購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐中，政府采購(gòu)面臨著諸多新問題、新挑戰(zhàn)。

在社會(huì)組織培育最為成熟、政府購(gòu)買服務(wù)探索最為活躍的廣東省，其社會(huì)組織承接的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目主要集中在培訓(xùn)、會(huì)議等方面，相當(dāng)于該省《2012年省級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)目錄（第一批）》中10%的服務(wù)項(xiàng)目，其他90%的項(xiàng)目受資金、人員、專業(yè)資質(zhì)、管理水平等因素影響難以承接。

關(guān)于預(yù)算難題，2012年8月，江蘇省財(cái)政廳廳長(zhǎng)劉捍東首次提出“1+4預(yù)算”理念，要求增加政府采購(gòu)預(yù)算，以此解決政府采購(gòu)擴(kuò)面、政府采購(gòu)結(jié)余資金歸集和政府購(gòu)買公共服務(wù)等問題。在該理念的指導(dǎo)下，江蘇省本級(jí)的政府采購(gòu)預(yù)算編制工作與省級(jí)部門預(yù)算、政府性基金、社保基金預(yù)算、國(guó)有企業(yè)資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算共同構(gòu)成了“1＋4預(yù)算”編制模式。

關(guān)于服務(wù)定價(jià)問題，無錫市采取分類分級(jí)定價(jià)策略，結(jié)合當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平、生活水平、居民收入狀況、財(cái)政支付能力等各項(xiàng)因素進(jìn)行綜合定價(jià)，開創(chuàng)全額補(bǔ)貼法、差額補(bǔ)貼法、平均成本法、微利法四大定價(jià)方法，基本解決了政府購(gòu)買服務(wù)難以定價(jià)的問題。

此外，公共服務(wù)類采購(gòu)周期性長(zhǎng)，不僅要考慮項(xiàng)目本身的管理和操作特點(diǎn)，還涉及社會(huì)評(píng)價(jià)、社會(huì)效益，這些特性促使一些地區(qū)逐漸轉(zhuǎn)變了采購(gòu)項(xiàng)目履約驗(yàn)收思路，并將引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制、加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效管理等作為政府采購(gòu)改革新的突破點(diǎn)。