政府購買服務：“物有所值”的引入及實現

政府購買服務：“物有所值”的引入及實現

■ 姜愛華

當前我國正在大力推廣政府購買服務，政府職能轉變的同時，政府的角色也從服務“提供者”轉為“監督者”，以何種標準選擇服務的市場承接主體，以何種標準來監督承接主體的行為，以何種標準評價合同履行的結果？引入“物有所值”（Value for Money，VfM）概念或許是解決這些問題的突破口。

什么是“物有所值”？

不以犧牲采購所追求的其他目標元素為代價，不單純追求價格低、節約資金

雖然目前國外對“物有所值”概念界定不盡相同，但總結起來呈現如下共性特征：

1．“物有所值”不一定是最低報價。物有所值目標不以犧牲采購所追求的其他目標元素為代價，不是單純追求價格低、節約資金。

2．“物有所值”關注的是所采購的貨物、工程和服務的生命周期成本（whole life costs，Life-cycle cost），包括初始成本，使用周期內的后續的投入成本，甚至是處置成本，而絕不僅僅指采購的初始成本。

3．“物有所值”通常細化為3E原則：經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）。經濟性是指以最低的成本購買到一定質量的對象，即支出是否節約；效率性是指以最小的投入獲得最大的產出，即支出是否講究效率；有效性是指產出與組織的目標密切相關，即是否達到目標。

4．“物有所值”本身是個多維目標體系。其關注成本、質量、風險、收益等多方面因素，是采購對象生命周期內這些因素的最優組合。

5．“物有所值”中所包含的“收益”是指社會總效益。合同的授予既要考慮貨幣因素也要考慮非貨幣因素，既包括經濟效益也包括社會效益（環境保護、產業發展、就業創造等等），因此判斷是否物有所值要以“社會成本效益分析法”為準。

6．“物有所值”既是政府采購所追求的目標，同時也是進行采購決策、評估采購成功與否的標準。通過不斷進行的采購過程，“物有所值”能夠得到持續的、更好的實現。

7．“物有所值”是對納稅人而言的。政府采購所使用的資金主要是納稅人所繳納的稅款，判斷是否“物有所值”也應基于納稅人視角。

為什么要以“物有所值”為目標？

“物有所值”是所有采購的源驅動力,是全球公共采購的航向標

從全球范圍來看，“物有所值”是所有采購所追求的目標，其不限于政府采購，不限于采用何種形式的采購，不限于采購何種采購對象的采購。

從經濟學視角講，“物有所值”是所有采購的源驅動力。

資源具有稀缺性，這是經濟學研究的起點，因此一切經濟活動都要面臨選擇的問題，即將有限的資源配置到效率最高的選擇上。對政府而言，其可籌集的財政資金是有限的，因此也面臨著如何確保有限的財政資金得到最有效利用的問題，即要將財政資金用于“最物有所值”（Best Value for Money）的領域，以謀求公共服務高效、充分供給，滿足納稅人的需要。

從過去的全球政府采購實踐來看，采購中過多地關注“價低”，導致采購的對象質量不夠高，性價比偏低，人們開始反思政府采購的目標，“物有所值”目標逐漸被大家認同和接受。從2000年以來一些國家和地區對“物有所值”的概念界定上看，其幾乎毫無例外地都特別強調“價格不是唯一標準”、“不是投標最低價”、“并非買最便宜的東西”或“不一定是最低價”。

當然，不以最低價作為政府采購的目標并不意味著絕對不能選擇最低價。采購對象價格低、質量好，且能夠滿足采購人的需求，這當然是采購人求之不得的事情。但現實中，這很難同時實現。理論上“最低價格法”只限于完全競爭市場，市場上某種產品都是完全同質的。而現實中，政府采購面對的產品市場大多是“非同質的”產品，服務市場尤其如此，這就意味著在一般情況下，價格不能作為唯一的決定標準。進一步說，由于政府還承載著實現一些社會目標的職能，“最低價”更不能作為絕對的、唯一的標準。

從公共管理學視角講，“物有所值”是新公共管理運動的產物。

考察“物有所值”的概念，不難發現其在英國被較早提出，且近十幾年被廣泛運用于英國的公共采購政策和實踐中。1988年英國白金漢國際管理中心的格蘭迪（R. Glendinning）對“物有所值”的概念進行了研究，提出政策制定者應制定精確的“物有所值”目標框架，以便為實際操作者提供可參考的標準。此后，對“物有所值”評價標準的研究逐漸展開，并在世界范圍內形成了關于“物有所值”定性標準和定量標準的研究與實踐。

英國較早提出“物有所值”理念，與上世紀80年代興起于英國的“新公共管理運動”是密不可分的。新公共管理運動提出“重塑政府”“建立企業型政府”，主張把決策制定（掌舵）和決策執行（劃槳）分離，倡導通過民營化等形式，把公共服務的生產和提供交由市場和社會力量來承擔。其提出公共服務提供“顧客導向”目標，強調對公共部門提供公共服務的全過程進行跟蹤監測并做出系統的績效評估，評估內容主要包括服務質量、顧客滿意度、效率和成本收益等，而這恰恰是“物有所值”的核心內容。因此，“物有所值”是新公共管理運動的必然產物，并在現代公共管理中進一步得到強化。

“最佳物有所值”已成為全球公共采購的航向標。

自2008年全球金融危機以來，各國政府采購特別重視“物有所值”原則的貫徹，尤其重視這一原則中“社會效益”發揮，表現在利用政府采購撬動社會總需求，引導社會創新，促進可持續發展等方面，意大利學者阿爾巴諾和斯巴羅（Albano, G.L.，Sparro, M.，2010）干脆提出政府采購中“物有所值”應指“Social Value for Money”。

當前，“物有所值”已經成為全球采購的核心原則，“最佳物有所值”（Best Value for Money）則是所有采購追求的最高目標。2014年1月歐盟通過了新的公共采購指令，確立了新的合同授予的標準，體現了“最佳物有所值”原則。即采購合同要授予“最經濟有利投標”（Most Economically Advantageous Tender，MEAT），也就是說，公共部門在考慮價格和生命周期成本的同時，將更多地關注所采購對象的質量、環境因素、社會發展目標或創新。這正是公共采購“物有所值”的核心理念。2014年4月份剛剛生效的GPA最新版引入可持續采購工作方案，也提出，可持續采購的實現要與政府采購“最佳物有所值”原則相一致。

服務采購如何實現“物有所值”？

盡量將采購需求具體化為產出標準、透明采購程序、推廣PPP模式

政府采購服務要實現“物有所值”目標，必須從制度和機制兩個層面進行設計。總結國外的普遍做法，主要有以下幾點：

1．制定最佳采購計劃

政府部門需將精力集中于組織的核心功能，即政府部門能做什么、應該做什么、能做好什么，此種類型服務應由政府自身提供，而對于非核心功能，政府應考慮向社會購買服務。

2．拓展采購集成服務

這包括建立專門化的政府采購機構，部門聯合采購，以及集中交易量等，以幫助采購部門獲得最佳的價格并保證從大規模采購中獲得折扣，也有利于政府運用政府采購“需求拉動”促進宏觀調控功能的實現。

3．考慮生命周期成本

充分考慮采購對象生命周期內的成本最小化，而非初始價格的最小化。

4．明確服務需求標準

服務本身作為一種采購對象，其需求標準很難量化。但盡管如此，還是應根據采購需要，盡量將采購需求具體化為產出標準，以便供應商能夠推薦更具經濟性和創新性的解決方案，這樣也能確保使用者的需求得到滿足且不超標。

5．充分利用競爭機制

“物有所值”主要是通過競爭過程實現，因此應盡量采用具有競爭性的招標采購方式。但如果競爭有限或者根本沒有競爭，當局就要采取標桿管理、影子投標價格等方式來判斷是否物有所值。

6．透明服務采購程序

從“最低價”到“物有所值”，政府采購目標發生多維變化的同時，也帶來政府購買服務擇優和評價的難題。針對具體服務采購，可能需要在價格、質量、風險、效益等不同的“物有所值”要素之間做出權衡和取舍，比如要照顧到可持續發展，可能會犧牲采購的經濟效益。這樣做可能會讓社會公眾產生一種誤解，政府采購部門的裁量權過大，采購偏離“物有所值”目標等。從國外的經驗看，“公開、透明”是解決這一問題的“利劍”，同時引入獨立的第三方評價也有助于公眾判斷采購是否“物有所值”。

7．強化服務采購監督

政府通過購買服務的形式向全社會提供公共服務，但政府應然對社會公共服務供給“負全責”，因此政府為確保實現“物有所值”目標，必須強化合同授予前、合同授予及授予后的監督。此外，“物有所值”也對審計部門提出了更高的要求，傳統的績效審計主要關注系統或者組織是否遵從游戲規則的細節或原則，而在“物有所值”審計中審計人員需要收集更多的證據以判斷采購是否“物有所值”。

8．推廣公共服務供給的PPP模式

經驗表明，由于PPP模式能夠有效實現風險轉移、創新、促進經濟增長、提高公共項目的質量，因此其成為實現 “物有所值”采購目標的更有效的方式。

選擇PPP，還是傳統采購方式？

通過政府提供服務的機會成本分析，看哪種方式更能實現“物有所值”

物有所值是政府實施PPP的原因之一。

以PPP模式建設基礎設施在全球范圍內的盛行與“物有所值”密不可分。雖然私人公司長期以來參與到公共服務提供中，但PPP是在上世紀90年代早期才被引入公共服務供給中。上世紀整個90年代和21世紀早期，很多國家開始引入這種公共服務供給模式。早期主要是英國和澳大利亞，但到2004年法國、德國、愛爾蘭、意大利、日本、韓國、葡萄牙、西班牙、土耳其、阿根廷、巴西、南非和其他幾個國家都實施了PPP。政府實施PPP的原因在于：改善公共服務供給項目的“物有所值”，或者是因為PPP有將私人融資引入公共服務供給的潛力。

在此背景下，PPP得到較快速發展，并且不論是從采購項目還是從采購金額上看，歐洲都是PPP的“主戰場”，PPP主要是用于基礎設施公共服務類項目，尤其是公路項目。據PWF（Public Works Financing）統計數據顯示，1985年-2009年10月，全球PPP項目共實施1747個項目，其中歐洲642項，美國356項，亞洲和遠東地區346項，拉丁美洲253項，加拿大84項，非洲和中東地區66項；就PPP投入金額而言，全球PPP投入資金總額6448億美元，其中歐洲占3029億美元，美國占523億美元，亞洲和遠東地區1550億美元，拉丁美洲824億美元，加拿大231億美元，非洲和中東地區292億美元；就PPP投向而言，全部項目中，公路、鐵路、供水、建筑物（學校、醫院等）分別為567項、153項、564項和463項，資金額分別為3067億美元、1382億美元、1053億美元和946億美元。可見，從全球看，歐洲項目數占全部項目數近1/3，資金額占全部項目資金額近1/2；而PPP項目用于公路和供水項目各占1/3，用于公路項目的資金額占1/2。

PPP比傳統方式更能實現物有所值。

在傳統方式下，政府雇傭建筑師設計學校或者其他設施，然后雇傭建筑承包商進行建設，一旦設施建成，政府負責運營和維護，典型特征是授予大量單個的維修和更新合同。政府按進度支付設施建設款項或者通過撥款支付給學校董事會、衛生部門和高中后教育機構，撥款也用于運營和維護成本。

在PPP方式下，政府與一個或多個私人伙伴（可能包括運營者和資金提供者）達成一項長期協議（通常20-30年甚至更長），使政府的服務提供目標與私人部門的利潤追逐目標相吻合。政府具體列出對私人伙伴提供的服務的數量和質量要求，私人伙伴可能被授予設計、建設、融資、運營和管理的權責，以向政府或者直接向最終使用者提供服務。

與傳統方式相比，PPP更能實現“物有所值”目標。其原因在于：風險轉移，打包合同、發揮規模效應、調動私人部門創新、提高公共項目的質量等。

2010年，有學者對澳大利亞的21個PPP項目和33個傳統采購項目的研究表明，PPP更顯成本效率性，從項目啟動開始到項目完成節約成本30.8%，從合同承諾開始到項目完成節約成本11.4%。在簽訂最終合同和項目完成之間，PPP項目平均耗時提前3.4%，而傳統采購項目則拖延23.5%，總的來說，PPP在成本和時間兩個維度有明顯的績效優勢，而且隨著項目規模和復雜程度的增加，這種優勢更加明顯。加拿大亞伯達省2008年與一家承包商簽訂了32年期18所學校的PPP項目，采購節約資金9700萬美元，節約率13%，并于2010年交付使用，比傳統采購方式提前兩年。

選擇傳統采購方式還是PPP，需進行“物有所值”分析。

政府日益使用PPP追求“物有所值”，但實際上，“物有所值”也是傳統基礎設施購買所追求的目標。政府需要對二者進行比較，看哪種方式更能實現“物有所值”即采用哪種方式。

但做出最終的決定并不是件容易的事情。一來物有所值目標實際是模糊的，二來選擇受到一些非“物有所值”因素的影響。這些因素包括：采購實體面臨的法律和制度設定，兩種方式面對的“物有所值”事前和事后評估范圍和復雜程度，議會、財政部、PPP部門（PPP unit）和采購實體在采購過程中的作用，適用于兩種方式的會計準則，政治偏好等等。

現實中，發達國家在進行“物有所值”分析時通常采用定性和定量分析相結合的方式。定性分析主要是分析項目是否適合私人融資、是否適合PPP模式。定量分析比較普遍采用的方法是公共部門基準比較（為Public Sector Comparator，PSC），即政府提供服務的機會成本。通過PSC定量分析判斷傳統采購方式還是PPP模式更有利于實現“物有所值”。

調查發現，并非所有的項目適用PPP模式。PPP的成功嚴重依賴風險轉移或者風險的可轉移性，私人實體之間的競爭，以及所采購的服務的性質，還可能會依賴創新的需要以及項目的復雜性。

可見，從“物有所值”分析來看，政府公共服務供給是否要采用PPP方式需要有科學的評價方法來支撐，PPP項目的實施也需審慎考慮。

（作者單位：中央財經大學財政學院）