該不該提高供應商維權門檻

本期主持人：田冬梅

本期嘉賓：

內蒙古自治區政府采購中心主任 劉恒斌

河北省張家口市政府采購管理辦公室主任  陳廣維

南開大學法學院教授  何紅鋒

浙江省財政廳政府采購監管處主任科員  張旭東

 

1、 供應商維權緣何變了味兒

 

主持人：供應商維權原本無可厚非，無論是政府采購法律法規，還是相關的制度安排都為供應商提供了一條“申冤、鳴不平”的救濟渠道與途徑。那么，這種救濟途徑緣何在實際操作中變了味兒，成為供應商泄憤、打擊競爭對手，甚至謀取不正當利益的手段？

 

劉恒斌：我認為，導致供應商救濟權利變味兒的原因有以下4點：一是供應商行使救濟權利的門檻過低，惡意質疑、投訴供應商并不需要付出成本，或者說成本很低廉。二是評標過程中個別專家缺乏責任意識，在一定程度上導致評標結果有失公允，為后期的質疑埋下伏筆。三是部分采購人對評標結果認可度不高，對于經政府采購程序中標的產品或者服務不認可，為供應商通過惡意質疑與投訴謀取不正當利益提供了可乘之機。四是在當前我國政府采購執行過程中，誠信體系與制度的缺失，為不誠信供應商濫用救濟權利提供了制度上的空隙。

 

張旭東：如今，在政府采購實踐中，確實存在供應商無效投訴比例較高的現象，甚至還有某些供應商濫用投訴權利的情況。但從現實情況分析來看，更多的無效質疑投訴是由以下幾種原因造成的：

 

一是對事實誤解，由于程序公開程度不是很高、供應商獲取信息不夠充分等各種原因，對事實作出了錯誤的判斷，從而引發無效質疑投訴。

 

二是對法律誤解，供應商對法律法規和政府采購制度理解不全面，錯將采購過程中某些并未違法的情節當作違法事項進行質疑投訴。

 

三是投訴不當，在某些案件中，采購項目確實存在違法行為，但因供應商質疑投訴的主體、程序或者事項不正確，造成投訴不能被支持。

 

四是證據不足，比如，實踐中許多關于串通投標的投訴，往往有一定的合理性，但供應商提供的證據不足，財政部門囿于職權限制，在調查過程中也很難取得進一步的充分證據，最終只能駁回投訴。

 

何紅鋒：我的觀點與劉主任的觀點不謀而合。我認為，供應商維權的低成本或者無成本是導致惡意質疑投訴、濫用救濟權利的一個原因。同時，供應商不能正確對待落標，往往通過宣泄情緒來尋找平衡，這也是供應商濫用救濟權利的一個原因。

 

2、 是否有必要提高維權門檻

 

主持人：在之前的一些采訪中，我們也聽到很多政府采購的相關人員提起關于供應商維權門檻或者說維權成本的問題，那么，通過提高門檻是否可以有效遏制供應商濫用救濟權利的行為？

 

何紅鋒：在法律界，訴訟成本與訴訟頻率確實有一定的關聯度，訴訟成本的提高確實起到了降低無效訴訟的作用，而適當地增加投訴成本，也是國際上通行的做法。我認為，適當地增加成本不僅有助于緩解當前供應商濫用救濟權利的現狀，也有助于提高有效質疑與投訴的比例。同時，也能在一定程度上保證行政資源為確有需要者提供服務，從而規避行政資源的浪費與無效使用。

 

陳廣維：政府采購救濟制度是對受損害的正當權益予以維護，而不是對供應商無理取鬧、謀取不正當權益的維護。通過提高門檻，適當增加其不合理維權甚至違法行為的成本，可以有效緩解不中標就質疑、投訴現象的發生。而且，對于確實有理有據的質疑與投訴，成本的增加并不會產生什么實質性的影響。

 

張旭東：我的觀點可能和以上幾位的有所不同。我認為，質疑和投訴作為供應商的法定救濟渠道，在程序啟動權上不應受到限制。西方法諺云：我不同意你的觀點，但誓死捍衛你說話的權利。政府采購制度也要將投訴權與勝訴權分開理解，要“寬進嚴出”。也就是說，不能因部分供應商未能有效質疑投訴而對所有供應商啟動質疑投訴程序的權利附加某些條件。從這點上講，我不贊成對供應商投訴進行收費或者其他提高門檻的主張。當然對于惡意投訴的供應商要追究責任，這是另一個層面的問題了。

 

主持人：各位嘉賓在是否要提高供應商維權門檻上產生了不同的意見。不妨做一個假設，如果要提高門檻，那實踐中有哪些措施？

 

陳廣維：這只是我的一個初步設想，如何納入實踐層面還有待商榷。我認為，應該要設立類似投標保證金一類的質疑或者投訴的押金，如果供應商的質疑與投訴被認定為是惡意或者幾次以上查無實據的，就應該要沒收這部分押金，讓供應商為不誠信行為付出一定的經濟代價。

 

劉恒斌：我們中心主要通過進一步明確供應商質疑的門檻，即嚴格供應商質疑的條件，如要求供應商質疑書需包括質疑人的名稱、地址及有效聯系方式、質疑事項的基本事實、相關請求及主張、相關有效證明材料等，不能只是低價未中標這一簡單的理由，還要提供具體的事實證明和依據，引導供應商進行有針對性的質疑。

 

何紅鋒：通過收取保證金以及其他的形式的經濟成本，這種做法應該能夠緩解對救濟權利的濫用。但是，就當前的制度與法律體系而言，這種做法缺乏明確的法律依據。

 

張旭東：就維權門檻的設置而言，我還是堅持最好不要收緊。質疑投訴是推動政府采購不斷走向公開、公平、公正的力量之一。同時，供應商質疑投訴有利于發現政府采購活動中的違法違規現象，推動這項制度走向規范化。

 

3、 如何防止供應商濫用救濟權

 

主持人：其實，我們剛剛提到的設置維權門檻也只是緩解當前供應商濫用救濟權利的一種權宜之計。那么，除此之外，還有沒有其他有效的解決方法？

 

 

張旭東：我認為，當前緩解這一問題的關鍵是要引導。引導供應商正確行使法律賦予的救濟權利、提高質疑與投訴的有效性。具體到引導的方式，可以是多種多樣的，比如在質疑投訴受理前或處理過程中，對供應商進行有針對性的、充分的解釋和溝通，來化解質疑投訴，只要做到耐心、誠懇和平等相待，非惡意投訴的供應商還是可以說得通的。2009年浙江省本級共接到投訴16件，最終作出投訴處理決定的只有2件，大部分通過正確引導，都得到了化解。再比如對供應商進行法律、案例層面的引導，在相關的政府采購網站上公布政府采購法律法規和具體的投訴處理案例等，讓供應商對于怎樣的投訴能獲得支持、怎樣的投訴要被駁回，有一個直觀的認知。

 

我的另外一個觀點就是，政府采購過程的規范化和透明化是化解質疑與投訴最有效的方式。通過提高政府采購流程與環節的透明和規范程度、保障采購結果的公平公正，無效質疑與投訴或者說濫用救濟權利的現象會逐漸得到改善。當然，這個過程還需要政府采購的采購人、執行機構與監管部門樹立正確的態度，并作出長久的努力。

 

陳廣維：我認為，解決供應商濫用救濟權利問題最根本的措施在于法律和制度的進一步完善。當然，這種完善不可能在短期內實現。因此，就實踐操作而言，要把好可能引發或導致質疑與投訴的每一個環節，盡量將風險化解在前面的環節。

 

就供應商培訓而言，其實我們也在考慮做，但是有一個難題就是供應商的地域問題。培訓只能針對當地的供應商開展，而實際執行中前來投標的外地供應商所占比重較大，有鞭長莫及之感，達不到理想的培訓效果。

 

劉恒斌：我們剛剛結束對內蒙古自治區本級供應商的培訓，質疑程序、質疑的要求等也是此次培訓的主要內容之一。從供應商積極的態度可以看出，他們也很想借助這樣的途徑更多地了解政府采購的一些流程和程序。也許培訓不能從根本上解決濫用救濟權利問題，但是我覺得可以有效緩解因對法律、程序不了解而產生的非主觀故意的無效維權行為。

 

同時，我認為建立供應商誠信體制也是一個有效的解決途徑。供應商是“游擊隊”，通過實現全國聯動的誠信平臺，讓供應商一旦貼上不誠信的標簽就要面臨在一定的時間范圍內失去全國政府采購大市場的后果，這個威懾力可想而知。

 

此外，我認為還有一點比較重要的就是提升政府采購從業人員的專業素質。無論是執行機構，還是監管部門，都需要有法律專業知識的從業人員，這樣不僅可以減少政府采購相關部門當被告的風險，也有助于有效、合理、合法地化解質疑與投訴。

 

何紅峰：以上各位提出的對策，確實有可行之處。在這里，我還要補充的一點就是要發揮采購人與代理機構的積極作用，調動他們的積極性和責任意識。矛盾解決得越早，糾紛的成本和面對的風險就越小，而采購人與代理機構都是政府采購前期操作的重要主體。

 

主持人：各位嘉賓不僅對當前我國政府采購制度中供應商維權存在的問題及原因進行了分析，同時也給出很多對策，我們希望這些對策能夠在實踐中發揮積極的作用，讓供應商救濟制度得到進一步完善。