美國聯邦采購怎樣扶持監獄企業

日前，財政部、司法部聯合發布《政府采購支持監獄企業發展有關問題的通知》，我國監獄企業由此開始享受政府采購的優惠政策。而在政府采購制度較為成熟的美國，實行相關政策的歷史已有80年之久。那么，美國聯邦政府是怎樣扶持監獄企業的，又開創出了一番怎樣的景象？本報特刊發相關文章。

美國聯邦采購怎樣扶持監獄企業

在一個圍墻高堵、鐵絲網密裹的工廠，一群身著統一囚服的人正在像普通工人那樣忙碌在生產線上。

這是監獄企業的一個典型畫面。看起來它們與普通工廠沒有什么不同，但在美國、意大利、澳大利亞、英國、新加坡等國家，特殊身份讓它們擁有了超然地位——其生產產品享有政府定向優先采購的政策。尤其是在政府采購制度發展成熟的美國，監獄企業更是具有無法撼動的立法根基。但是，這種地位的形成不是順理成章的自然生長，而是充滿了博弈、挑戰和未知。

三個人改變一項事業

1934年，一個下雨的清晨，美國聯邦監獄局（BOP）局長貝茨和聯邦勞工組織（AFL）主席威廉·格林一同出現在白宮的橢圓形辦公室，坐在他們對面的正是美國總統富蘭克林·羅斯福。一項重要的決策將在這次“三人會談”的激烈爭辯中破殼而出。

爭論的焦點集中在監獄企業這一特殊的議題上。

歷史由來已久。從20世紀的第一個十年起，一些監獄內設工廠出于改造在囚犯人、利用低廉的勞動力、增加監獄收入等目的，開始生產一些日常辦公和生活用品，賣給聯邦政府機構和私人。但這一做法受到了勞工組織的強烈反對和抨擊，他們認為在囚犯人在極其惡劣的條件下工作，同時還搶走了守法公民的飯碗，并對某些產業造成了沖擊。20世紀30年代的大蕭條和由此產生的高失業率激化了這種爭議。

在此背景下，BOP等部門開始積極謀劃監獄企業的新出路，并精心提出一份改進建議，包括整合所有聯邦監獄企業的經營管理、設立各方成員代表組成的董事會、產品僅限于定向銷售給聯邦政府機構、改善在囚犯人的工作環境和勞動報酬等。

應該說，這份建議的改進意味十分明顯，但在提交國會后，依然遭到了AFL的強烈反對，推進工作一度陷入僵持。

不過，“強人政治”讓這一局面出現了扭轉。羅斯福對于聯邦監獄企業話題和有關建議表現出了強烈的個人興趣，隨后便組織了載入美國監獄企業發展史冊的“三人會談”。經過會談，羅斯福和貝茨化解了格林的反對意見，最終AFL撤回了其反對提議。

1934年6月23日，羅斯福簽署了組建聯邦監獄工業公司（Federal Prison Industries,FPI）的授權法，并于當年12月11日發布了6917號行政命令（Executive Order 6917），決定正式創建FPI。同時，該項命令還作出了以下幾項重要決策：

一是設立由商業、勞工、農業、消費群體和聯邦政府機構等代表組成的董事會，以確保FPI決策的代表性。二是明確以“國家使用”為藍本的工作方案，FPI產品和服務的銷售對象僅限于聯邦政府部門和機構，禁止向私人市場出售，以避免對某個行業的私人市場銷售造成沖擊。三是給予在囚犯人重要的改造和技能培訓。四是為在囚犯人支付合理的勞動報酬和津貼。五是FPI的銷售利潤將被存入一個循環基金，以用于資助其他監獄犯人改造等事項。

這些重要決策，在1948年修訂的“犯罪和刑事程序”法案中，被編纂入內，有關FPI的屬性、組織管理、新廠設立、監獄產品采購、資金管理、國會報告等詳細規定，確定了監獄企業產品獲得聯邦政府優先采購的強制法定權力。

其中，有關政府采購的規定在其后被吸收編入1984年生效的《聯邦采購條例》（FAR）。概其精要，主要有兩項核心內容：一是采購范圍的強制性。FPI制造的貨物以及提供的服務會在清單中詳細列舉，聯邦政府各個部門和機構應優先采購清單中的產品和服務。二是采購程序的非競爭性。凡是屬于清單中的產品，只要其價格不高于市場價格，并能滿足用戶需求，聯邦政府各個部門和機構應按照FPI規定的訂購程序采購，無需執行競爭性程序。

這種基于立法的“超然地位”被美國人稱為FPI強制源（FPI’s mandatory source）。

強制采購的挑戰和松動

從1934年組建至今，FPI已走過近80年的歷程。該公司在75周年時曾推出紀念特輯：“有圍墻的工廠：75年的生活變遷”,將自己的履歷描述為“一個真實的成功故事”。

為“成功”作注腳的是特輯中的以下描述:1977年，FPI擁有了自己商標名稱——UNICOR，從此這一標志出現在各個聯邦機構的辦公室；每年，囚犯工人幾乎貢獻300萬元美元的收入，用于履行其法院責令罰款、子女撫養費和受害者恢復原狀等財務義務；  FPI近80％的收入被定向用于從私人企業采購原料、物料、設備和服務，并且從婦女、少數族裔、弱勢群體擁有的小企業的采購金額比例超過60％；FPI繼續擁抱和追逐其創始人在一個世紀前的理想，提供超過175個不同的產品和服務，涵蓋超過400萬平方英尺的生產空間，并再造了近22000個就業崗位，技術精湛的犯人工人正在建設一個更加美好的未來……

FPI的自我描述雖然極具煽動性，但圍繞“強制源”的社會爭論不僅從未削減，反而日益高漲。攻擊的火力點主要集中在FPI與私人企業特別是小企業的不公平競爭。

事實上，作為一個自主經營、政府所有的企業，FPI的運營具有明顯的集團化企業特質。它設有董事會，有自己的營銷部門，還有自己的商標；截至2013年9月30日，在62所監獄設有78間工廠；業務覆蓋服裝及紡織、電子、辦公家具、回收以及服務等五大領域。2005財年，其業務收入達到17.65億美元，但絕大部分收入來源于聯邦政府采購市場，其中有幾個較大客戶——國防部占59％，國土安全部占12％，司法部占10％，一般服務管理部門占6％，社會安全局占2％。

反對者認為，FPI盤踞了特定的聯邦政府市場，不僅搶占了私人企業特別是小企業、弱勢企業的政府采購市場份額，而且限制了某些特定行業的發展，奪走了守法公民的就業機會。

從本質上說，美國聯邦的監獄企業采購政策，面對的也是政府采購經濟和社會目標如何平衡的問題。出于為囚犯提供改造和培訓機會、降低犯人復發犯罪、維持監獄組織更好運營等社會目標實行的“強制保護”采購政策，不可避免地要觸及市場公平競爭、私人企業利益以及相關產業發展等經濟性目標的實現。不得不說，即使是在政府采購制度非常完備成熟的美國，這依然是個難以處理的問題。

在強大的反對聲浪中，聯邦監獄企業立法層面的“強制源”不得不開始松動。

1988年，《反毒品濫用法案》（The Anti-Drug Abuse Act of 1988）出臺。該法案規定，為緩解對私人企業的影響，FPI在批準現有產品擴張或創造新產品之前，應提供其對產業和勞動力自由產生影響的書面分析，并在適當的出版物公布擴張計劃，征求各界對計劃的意見。

然而，這一法案的明顯指向是限制FPI產業擴張，并未觸及“強制源”問題。真正發生改變則是十幾年后的事情。

軍事采購領域率先“發槍”。最具標志性的是2002財年國防授權法案（The National Defense Authorization Act for FY2002）第811條和2003財年鮑勃·斯坦普國防授權法案（The Bob Stump National Defense Authorization Act for FY2003）第819條，在美國人們通常統稱之為第811/819條。根據這兩條規定，國防部各機構在采購FPI清單中所列的產品時，要進行兩個步驟的采購過程。首先，該機構必須進行市場調查，以確定FPI產品在價格、質量和交貨期上是否可以與私人部門的產品相媲美。如果FPI產品不具有可比性，那么該機構必須使用競爭性程序采購；如果FPI的產品可以與私人部門相媲美，則可適用18U.S.C.§4124中的強制性規定。這兩個條文，隨后都被編入10 U.S.C.§2410n。

2008財年國防授權法案（the National Defense Authoization Act for FY2008 ）第827條進一步規定，國防部擬采購的產品，如果FPI的市場份額占比超過5％，必須使用競爭性程序。

民用采購領域的改變也在發生。2004年綜合撥款法案（The Consolidated Appropriations Act of 2004）規定，2004財年期間，禁止任何聯邦機構通過國會撥款資金購買FPI的產品或服務，除非其產品和服務能夠被證明符合法律法規規定的物有所值原則（the best value）。由此，軍事采購第811條/819條規定的兩步驟采購，延伸到民用采購領域。2005財年綜合撥款法案(The Consolidated Appropriations Act of 2005)在該條規定前增加了“2005財年以及每一個財年”的時間限定，從而使其成為一項常態化的規定。這也被視為旨在消除FPI強制源的開端。

按照美國聯邦的立法規則，軍事采購和民用采購的法案原則都毫無遺漏地被陸續編入FAR。

除了立法層面的改進，FPI董事會也主動地作出了改進，其中的一條重要舉措是提高免于執行FPI清單的門檻值。2003年5月，門檻值由25美元提高至2500美元；2007年，又進一步提高到3000美元，即該標準以下的產品和服務不必優先從FPI購買。

FPI的未來

“強制源”的松動不可避免地影響到FPI的經營。

2013財年FPI經營年度報告顯示，FPI遭遇了銷售額連續第四年下降，并連續第五年經歷凈虧損。其銷售收入已由巔峰期的近20億美元下降到2013財年的5.3億美元。FPI預計，2014財年及以后，FPI將面臨聯邦預算萎縮的額外挑戰，從而進一步遭遇銷售下滑和收入衰減的不利局面。

盡管如此，這并沒有得到反對者的“同情”，抗議監獄企業采購政策的聲浪依然沒有平息，甚至一些具有影響力的美國媒體也加入其中。

《紐約時報》曾刊載文章稱，聘用囚犯工作的FPI正在搶走私人公司為政府機構提供產品和服務的機會。同時，“如果中國這樣做——讓囚犯拿著低于平均水平的工資在監獄中工作，那么我們將會尖叫著說那是血腥謀殺的行為。”

該文章指出，雖然這家公司不被允許向私人部門出售產品，但法律通常會要求聯邦機構購買該公司的產品，即使其產品從價格上來說并非最便宜的。目前一個由兩黨國會議員組成的聯盟正試圖提起一項法案，內容是全面改革這家公司的業務運營方式，提議取消其優先地位。

此起彼伏的反對聲浪中，美國聯邦監獄企業采購政策是否會作出進一步改變？正如一出美國好萊塢大片，它的結局給人留下了一個大大的懸念。

（易舟）

相關鏈接

美國國會關于聯邦政府采購監獄企業產品的各項立法，無一例外都被編入《聯邦采購條例》（FAR）中。透過FAR，聯邦監獄企業的超然地位盡顯無遺。

FAR第8.6子部分

從聯邦監獄工業公司采購

8.601概述

（a）聯邦監獄工業公司，也稱作UNICOR，是一家哥倫比亞特區政府所有的自營公司。

（b）聯邦監獄工業公司為聯邦刑事和懲教機構的囚犯提供培訓和就業機會，向政府機構銷售其貨物和服務（18U.S.C.4121-4128）。

（c）聯邦監獄工業公司將采用使其供應的貨物和服務多樣化的方式，以便將對私營行業所產生的不利影響最小化。

（d）聯邦監獄工業公司制造的貨物以及其提供的服務在“聯邦監獄工業公司清單”中詳細列舉，此清單可在http://www.unicor.gov中查閱，或者提交一份書面申請后查閱（地址是聯邦監獄工業公司，司法部，華盛頓特區，DC20534）。

（e）鼓勵各個機構盡可能采購聯邦監獄工業公司的貨物和服務。

8.602 政策

（a）根據10 U.S.C. 2410n和2005財年綜合撥款法案（公法108-447）H部第637節規定，并且除本節第（b）款規定之外，機構須——

（1）在采購“聯邦監獄工業公司清單”中列舉的項目之前，應執行市場調查，以決定聯邦監獄工業公司貨物或服務是否可以同私營領域的貨物或服務相比，并最能滿足政府在價格、質量以及交付時間上的要求。這是依靠合同官自由裁量權做出的單方決定，18U.S.C.4124(b)中的仲裁規定在此處不適用。

（2）在市場調查之后，形成一份書面決定，闡述支持聯邦監獄工業公司所提供的貨物或服務在價格、質量以及交付時間等方面的理由。

（3）如果聯邦監獄工業公司貨物或服務可以同私營領域貨物或服務相比較，除非根據8.604獲得了棄權聲明書，否則應按照http://www.unicor.gov所述的訂購程序采購聯邦監獄工業公司貨物或服務。

（4）如果聯邦監獄工業公司貨物或服務在價格、質量和交付時間中的一個或多個領域內不能同私營領域貨物或服務相比——

(i)應使用以下方式采購——

（A）競爭性程序（例如，6.102中的程序，第19.5子部分中的擱置程序，或者根據第13部分執行的競爭）；

（B）如果在多項授予訂單合同下開立訂單，則使用16.505中的公平機會程序。

(ii)在詢價過程中包括聯邦監獄工業公司，并且考慮來自聯邦監獄工業公司的及時要約，以便根據貨物或服務描述或規格和詢價中的評估因素進行合同授予——

（A）如果可在政府采購信息訪問點（FedBizOpps）查閱此詢價相關信息，則沒有必要向聯邦監獄工業公司提供詢價相關信息的單獨副本；

（B）如果通過政府采購信息訪問點（FedBizOpps）無法查閱此詢價相關信息，則應向聯邦監獄工業公司提供一份詢價相關信息副本。

(iii)在使用根據第8.4子部分中程序發布的多項授予計劃或者使用16.505中所述的公平機會程序時——

（A）請與聯邦監獄工業公司溝通明確以下內容，包括貨物或服務的規格、描述，以及供貨來源評估標準及要素。由此，聯邦監獄工業公司的要約可以與合同持有者或計劃持有者使用同一標準進行評估，并且

（B）可考慮獲取（原文為“考慮”）一份聯邦監獄工業公司的及時要約；

(iv)向政府采購代理者確定的能為政府提供最優貨物或服務的供應商授予合同，并且

(v)如果由于聯邦監獄工業公司是競爭性詢價的最佳響應者，而確定使用聯邦監獄工業公司貨物，應遵循http://www.unicor.gov處的訂購程序。

（b）如果8.605（b）到（g）中所述的例外情況適用，則本節第（a）款中的程序不適用。

（c）在某些情況下，聯邦監獄工業公司以及一家AbilityOne非營利參與機構生產同樣的產品（見8.603），聯邦監獄工業公司授予一次棄權聲明書允許政府部分采購AbilityOne非營利參與機構生產的產品。當這種情況發生時，聯邦監獄工業公司給予棄權的要求部分——

（1）須使用第8.7子部分中的程序從AbilityOne非營利參與機構采購；并且

（2）須不受限于本節第(a)款中的程序。

（d）同聯邦監獄工業公司貨物的價格、質量、特性或者適宜性相關的糾紛，除使用本節第（a）（1）款進行決定外，應依照18U.S.C.4124中所述的仲裁。法令規定，仲裁執行委員會須由美國聯邦政府審計長、總務管理人和總統或者他們的代表組成。本委員會的裁決將為最終裁決，且對所有相關方都有約束力。

8.603 采購優先事項

聯邦監獄工業公司和根據Javist-Wagner-O’Day法案參與AbilityOne計劃的非營利機構可以生產相同的貨物或者提供相同的服務。如果發生這種情況，訂購辦公室須根據以下優先順序采購貨物和服務。

（a）貨物。

（1）聯邦監獄工業公司（41U.S.C.48）。

（2）AbilityOne非營利參與機構。

（3）商業來源。

（b）服務。

（1）AbilityOne非營利參與機構。

（2）聯邦監獄工業公司，或者商業來源。

8.604 棄權

聯邦監獄工業公司可以從另一個來源對聯邦監獄工業公司計劃中的貨物采購授予棄權聲明書。聯邦監獄工業公司的棄權通常有以下類型：

（a）當聯邦監獄公司無法生產某項貨物時實行總體、全面棄權。

（b）發布正式棄權以回應來自有采購需求的辦公室、來自其他來源、來自“聯邦監獄工業公司清單”上的未在一般棄權中涵蓋的貨物。機構須根據http://www.unicor.gov中所述之程序處理棄權要求。

8.605 例外

如果有下列情況，則并不強制從聯邦監獄工業公司處采購也不須其出示棄權聲明書

（a）（1）明確合同官確定聯邦監獄工業公司貨物或服務不能與私營領域貨物或服務相比，不能在價格、質量以及交付時間上最能滿足政府要求；并且

（2）貨物或服務根據8.602（a）（4）采購；

（b）公共緊急狀態要求立即交付或者履行責任；

（c）可以滿足合理使用或者超額供應；

（d）貨物或服務在美國境外采購和使用；

（e）采購金額總額為$3000或者少于$3000的清單上的貨物或服務；

（f）有競爭力的基礎（非強制性）上，如聯邦監獄工業公司計劃中所述，采購聯邦監獄工業公司專門提供的貨物；或者

（g）采購服務。

（賈璐編譯）