財政部學者談財稅改革 稱預算執行不力致突擊花錢

財政部學者談財稅改革 稱預算執行不力致突擊花錢

“改革沒有不難的，只有更難。”財政部財政科學研究所副所長、財稅學家白景明談到財稅體制改革時說。 新京報記者 浦峰 攝

■ 人物簡歷

白景明 1960年3月出生。現任財政部財政科學研究所副所長，國務院特殊津貼專家，中國財政學會常務理事。主要研究領域為宏觀經濟、稅制改革、國家預算，目前重點研究稅制改革和國家預算。

著作有《公共經濟》《資金市場》《財政與發展》《公共部門經濟學》等，在國內報刊發表論文、經濟評論200余篇，其中與賈康合作的《縣鄉財政解困與財政體制創新》一文獲第十屆“孫冶方經濟科學獎”。

★ 對話動機

稅收和財政，就是老百姓俗稱的政府收錢和花錢的行為。改革財稅體制，讓民眾的錢更好地為民眾謀利，關系每一個納稅人的切身利益。

經過30年經濟高速增長后，目前經濟發展和轉型在即，相應的財稅改革也成為經濟體制改革中重要一環。

6月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。會議指出，新一輪財稅體制改革是一場關系國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革。

按照時間表，新一輪財稅體制改革2016年基本完成重點工作和任務，2020年基本建立現代財政制度。

新一輪財稅改革三大重點包括改進預算管理制度，深化稅收制度改革，以及調整中央和地方政府間財政關系。

新京報就以上三大改革重點，采訪了財政部財政科學研究所副所長、財稅學家白景明，向公眾解析改革內涵，探究改革空間，尋找改革的方向和途徑。

“改革走到今天，剩下的都是‘硬骨頭’，并不是說以前的改革好做，以前的改革也難做。改革沒有不難的，只有更難。”財政部財政科學研究所副所長、財稅學家白景明接受新京報采訪時說。

在闡述新一輪財稅改革的難點和方向時，白景明還談及目前社會上關注的熱點問題。比如部分政府部門年底突擊花錢問題，他認為主要原因是預算執行不力。

對于地方債，白景明認為應防范加速膨脹。對于國稅、地稅是否該合并的疑問，他認為國稅地稅分設是合理的。

收支矛盾越來越尖銳

需要通過改革把錢用得更好，用到民生迫切需要的地方，用在社會發展最薄弱的環節，起到政府該起的作用。

新京報：新一輪財稅體制改革與此前三次改革有何不同？

白景明：我國此前經歷過三輪財稅體制改革：第一輪改革發生在（上世紀）80年代，第二輪是1994年的財稅體制改革，第三輪是2000年-2007年的改革。

首先，新一輪財稅體制改革的起點跟以前不同了，包括經濟規模、制度和社會結構三個方面。

從經濟規模上看，（上世紀）80年代我國GDP才幾千億，財政收入規模也才一千多億；1994年我國GDP幾萬億，財政收入數千億；現在我們是全球第二大經濟體，去年GDP達到56萬億。

從制度方面來看，我們已經初步建立了社會主義市場經濟體制，民主法制的政治體制以及行政管理體制，這是改革新的制度起點。

社會結構與以前也有很大不同。以前納稅人是以國有經濟為主；現在納稅人的結構變化了，非公經濟占有很重要的部分。

第二，新一輪財稅體制改革的目標與以前不同了。1994年的改革目標是配合建立社會主義市場經濟體制，圍繞經濟改革展開。2000年－2007年的改革目標是圍繞建立公共財政體系。這一輪改革的目標則是建立現代財政制度。

第三，新一輪財稅體制改革是整體推進，也就是財稅領域全方位的改革，包括預算管理改革，稅制改革和財政體制改革，這三方面全面推進。前幾輪改革的內容都比這次要窄。

新京報：為什么要進行新一輪財稅體制改革？

白景明：改革主要有兩個動因。

首先，國家財政資金量大了，這就對財政管理提出了新的要求。從世界各國的經驗來看，政府管理的資金量越大，矛盾越多，越要提升管理水平，完善制度。

政府的收入規模和支出規模都增大了，我國今年公共財政預算收入加上政府性基金收入總和差不多18萬億；而公共財政預算支出加上政府性基金的支出總和有20萬億。無論收入還是支出規模都比改革之初放大了幾十倍，但收支矛盾越來越尖銳。

在這種背景下我們需要通過改革把錢用得更好，用到民生迫切需要的地方，用在社會發展最薄弱的環節，起到政府該起的作用。同時通過改革，使我們的收入籌措更加合理。

第二個動因是財政是國家治理的基礎和重要支柱。現在我國正在全面深化改革，全面的改革需要財政改革作為支撐。

支出掛鉤改為據實支出

支出掛鉤會導致財政資金配置的不合理，會造成資源和資金的浪費。所以要據實支出，不搞掛鉤。

新京報：財政部長樓繼偉說近半財力被固化，要改為據實安排支出，這個如何理解？

白景明：財力固化的原因主要是因為很多重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，目前與財政收支增幅或GDP掛鉤的重點支出，涉及教育、科技、農業等7類，比如教育支出要達到GDP的4%，這就屬于掛鉤。

支出掛鉤帶來的一個問題是超標準供應資金，比如一個部門本來有100億就夠了，但一掛鉤就在滿足需求后多出來一部分資金，多出來的資金就要想辦法花，就要多立項。而與此同時，其他部門的錢可能不夠用。這實際是一種資源和資金的浪費。所以要據實支出，不搞掛鉤。

支出掛鉤的另一個問題就是資金不夠，比如某一年，這方面的公共產品供給需求非常大，可能掛鉤的數還不夠，這也會引起財政資金配置的不合理。所以要根據實際情況安排支出。

新京報：現在掛鉤的這些部門的支出占全國財政支出的47.5%，據實安排支出后，這些部門支出會減少嗎？

白景明：據實支出一定是能滿足這些行業正常需求的，至于占比的變化問題要看具體情況。具體到某一掛鉤的行業來說，如果這一階段政府特別強調大力發展，強調加大投入，那么據實支出可能比掛鉤提供的資金還要多。

預算執行不力致突擊花錢

預算批了，執行的時候放松管理，特別松散，這個月該干的事情非要拖到下個月。突擊花錢的關鍵原因是預算執行不力。

新京報：新一輪改革的第一項就是預算管理制度改革，改革的方向是怎樣的？

白景明：預算改革的方向就是保證資金規范、高效、透明地使用。

新京報：目前的預算管理存在哪些不合理的地方？

白景明：首先從全口徑預算管理的角度來說，預算管理水平不均衡。現在全國有四本預算，分別是公共財政預算，政府性基金預算，國有資本經營預算和社會保險基金預算。現在這四本預算管理水平不均衡。

公共財政預算管理得比較好，政府性基金預算和國有資本經營預算的管理都比較粗放，審計出現問題的多是政府性基金。社會保險基金預算更是剛剛建立，以前都是試編。所以管理不均衡是第一個問題。

第二，支出標準體系還有待完善。支出標準特別重要，無標準的支出是無底洞，標準不合理的支出則是低效率的支出，我們現在的支出標準體系還不健全。

第三個問題是全程化管理做得還不夠。全程化管理不足在于資金一撥了之，沒有追蹤。比如一個部門立項建樓，國家批了5千萬，要2年建成，但撥完款以后就不追蹤了。

第四個問題是預算的編制和執行銜接得不好。為什么出現好多人關心的年底突擊花錢？這就涉及預算編制和執行的銜接問題，預算批了，執行的時候放松管理，特別松散，這個月該干的事情非要拖到下個月。所以現在財政部也發文要求加快資金執行的進度，防止資金沉淀。

“很多重點支出同財政收支增幅或GDP掛鉤，使得近半財力被固化，同時也帶來了資金浪費現象，未來應該據實安排支出。

執行松散，是導致年底突擊花錢的一個重要原因；完善支出標準及實行全程化預算管理會在一定程度上避免財政資金的浪費和腐敗。

目前地方債總體安全可控，但要防止債務規模加速放大。未來地方政府融資的主渠道是地方政府債券自發自還，同時要通過市場約束地方政府發債。”

新京報：但不少人認為突擊花錢的原因是批給部門的預算太寬裕，為了把錢用光而突擊花錢。

白景明：也不排除有這個原因，但不是主要原因。我們國家的財政資金并不寬松，這種情況很少。關鍵還是執行不力，沒有按期執行，非要拖到下個月，倒不是說預算編制的時候錢編多了。現在各方面資金需求都很大，不可能給誰那么寬裕。

新京報：預算編制和執行銜接好會有怎樣的作用？

白景明：首先，保證了公共產品供給及時到位。其次，預算執行按時到位，資金可以對整個經濟發展起到穩增長的作用。資金要落到經濟循環圈里，一年20萬億的資金不是轉化成消費就是轉化為投資，這個量是很大的，作用非常重要。

新京報：完善支出標準以及全程化預算管理會避免財政資金的浪費和腐敗？

白景明：對。對避免財政資金浪費和腐敗都會起到作用。全程化追蹤管理不是一撥了之，而是一直動態監控著，防止違規現象出現。如果不進行動態監控，放松管理，就容易滋生問題。

中期規劃結合年度預算

搞三年預算規劃并不是放棄年度預算，年度預算也要有，要與中期規劃有效結合，兩者要有銜接。

新京報：預算管理改革要改掉一年一定。一年一定有什么問題？

白景明：預算一年一定與經濟周期有矛盾。經濟本身是波動的，忽高忽低，不可能是一條直線，也不會是一路向上或向下，我國經濟的總趨勢是波動向上的。

經濟狀況決定財政收入，所以財政收入是隨著經濟波動而波動的，經濟形勢好收入多，形勢不好收入就少。但支出是一條上行的直線，這就出現了矛盾。經濟好的時候收入很多，由于預算一年一定，錢得花出去，可能就造成人為地多花錢，本來應該留到以后經濟不好的時候花的錢早花完了；而遇到經濟下行的時候，錢就不夠花了，這就是由于預算一年一定人為造成的問題。這兩年這些問題都是比較突出的。

新京報：年度預算是在對當年的經濟情況做出判斷的基礎上制定的？

白景明：對。比如做2014年的預算，就先對2014年的經濟形勢進行預判。年度預算造成了財政的長遠性和可持續性差。

我們對支出標準和水平的界定往往取決于當年的年度收入水平。今年收入形勢好，就一下子把支出標準抬高了，標準抬高以后就下不來，等收入形勢不好時只能靠發債來彌補。

我們國家現在就是這個問題。前幾年收入形勢比較好，支出標準提得很快，不少支出政策陸續出臺，出臺以后就長期化了，后幾年錢少的時候也要按這個標準和政策，就造成了持續性的矛盾。如果從周期性平衡角度制定預算就可以避免這個問題，所以預算要有中期規劃。

新京報：預算的中期規劃是指三年？

白景明：國際上有三年的也有五年的。我們國家要從三年的入手。但我也要強調，搞三年預算規劃并不是放棄年度預算，年度預算也要有，要與中期規劃有效結合，兩者要有銜接。實際就是三年預算規劃畫了個圈，年度預算就在這個圈里。年度預算是實現三年規劃的基礎。

讓市場約束地方政府發債

地方政府融資走地方政府債券這條路，就要搞自發自還，這是很好的制度，讓市場約束政府發債。

新京報：近年來地方債增長很快，地方債目前的風險是否可控？

白景明：根據審計署審計結果，截至2013年6月，我國地方性政府債務是17.9萬億，總體還是安全可控的。我國年度赤字率為2.1%，國際警戒線是3%；我國政府債務余額占GDP比重是40%，國際警戒線是60%，我們現在都沒有達到臨界點。但也要看到風險，如果現在不控制，后面債務有加速放大的可能。

新京報：但各地方政府的債務并不平衡，不少人擔心局部債務風險擴大。

白景明：現在各地區債務水平確實不平衡，地方債較少的地區規模有幾百億，多的則有上萬億。有的省債務余額相當于省里地方收入的好幾倍，這是值得關注的。

實際上，我們看到一些陷入債務危機的歐洲國家，他們債務的放大過程有一個規律，就是在一個時間段內小幅增長，一段時間后則出現加速。

新京報：我國到加速放大的階段了嗎？

白景明：我們要防止在中國出現這個階段。

新京報：地方債近幾年快速增長與2008年的經濟刺激有關嗎？

白景明：我認為地方債問題不是2008年的政府刺激政策導致的。地方性政府債務是個老問題，從（上世紀）90年代起這個問題就出現了，那個時候地方債開始放大，并累積下來。

新京報：要如何避免地方債快速擴張和加速放大？

白景明：核心是要規范地方政府融資。以后地方政府融資就只要一個主渠道——地方政府債券。比如建設民生項目，就靠發地方政府債券來解決。地方政府融資走地方政府債券這條路，就要搞自發自還，這是很好的制度，讓市場約束政府發債。

首先，自發自還就需要透明，政府要公開有關的信息；其次要請第三方進行信用評級。這兩項做到后，就等于人為地設置了一個卡口。投資者在買債券的時候可以參照這兩項指標，這就有了市場約束。如果市場不認或沒人買，那么地方政府就無法融資。

同時，要讓自發自還納入預算管理。納入預算管理以后地方政府在發債前就要先掂量一下能不能還上錢，對自己的收入要有預測，沒那么多錢就不發那么多債了。

新京報：樓繼偉稱未來地方政府債券自發自還試點還將繼續擴大，會擴大到所有省份嗎？

白景明：未來的方向是全部實行自發自還，自發自還試點逐步拓展，但時間表不好說。

中央財政集中度高是誤區

未來中央要適度加大支出責任。中央單獨管的事要把資金配足，別再讓地方拿錢。共擔的時候，中央也要多擔一些。

新京報：調整中央和地方政府間財政關系是這次改革重點之一。此前一直有說法稱中央財政集中度過高，你同意嗎？

白景明：這完全是一個認識誤區。最近這三年的公共財政預算收入已經是地方收入占比超過中央了，從今年的預算來看，中央收入占比已降到46%；再從政府性基金預算收入來看，80%多的收入是地方的。所以地方的財力是大過中央的。

而且中央收入中有80%又轉移支付和稅收返還給地方了，轉移支付的規模占中央收入的70%。根本就不是中央拿的多，地方拿的少。

新京報：但地方政府一直抱怨財政困難。

白景明：地方政府認為財政困難、錢不夠用是客觀的。但地方財政收入占全部財政收入70%的時候也沒說錢夠用。財政困難在人類社會是永恒的。

新京報：從國際上來看，其他國家中央和地方的收入比例關系是怎樣的？

白景明：我國的中央財政集中水平是中等偏下的。國際上很多國家都比我們高，像英國和澳大利亞，中央收入能占到70%，美國中央收入占比在60%左右。

新京報：從轉移支付方面來看，財政部認為未來應當完善一般性轉移支付，減少專項轉移支付，為什么？

白景明：現在中央給地方的轉移支付當中，一般性轉移支付是大過專項轉移支付的，專項已經不占主流了。

專項轉移支付存在的問題是項目數過多。首先專項轉移支付過多就不能集中財力辦大事。第二專項轉移支付項目數過多容易造成重復投入，比如農業方面，各部門都有農業專項，造成了重復投入。同時，專項轉移支付的支出標準體系不健全，申請專項有時一次就一兩個億，到底什么標準不明確。另外，專項有時要求地方政府有配套，那么就會影響地方政府的財政自由度。

新京報：中央和地方政府間的財政關系會如何調整？

白景明：建立事權與支出責任相適應的制度。從事權的劃分來看，今后的調整方向就是涉及國家整體安全的，涉及全局性的事務是中央來管，適度增加中央的事權。

支出責任是事權劃好以后，資金誰來出，這是支出責任。某一項公共服務，比如垃圾處理，這是地方政府的事，錢就由地方政府來出。

未來中央要適度加大支出責任。中央單獨管的事要把資金配足，別再讓地方拿錢。共擔的時候，中央也要多擔一些。

新京報：國稅和地稅會合并嗎？

白景明：我認為國稅和地稅分設是合理的，跟現在的政府體制相吻合。我們是一級政府，一級財政，所以國稅、地稅應該分設。