王力達(dá) 方寧：我國(guó)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)問(wèn)題研究

王力達(dá) 方寧：我國(guó)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)問(wèn)題研究

[摘要]

大力推廣政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高國(guó)家治理能力、推進(jìn)全面深化改革的一項(xiàng)重要工作。但在中國(guó)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展階段，政府購(gòu)買服務(wù)面臨諸多現(xiàn)實(shí)障礙，有待于一系列外部制度條件的成熟。本文對(duì)我國(guó)目前開展政府購(gòu)買服務(wù)的現(xiàn)狀、問(wèn)題和原因進(jìn)行了分析，并立足于政府采購(gòu)工作的實(shí)際提出了建立健全政府購(gòu)買服務(wù)的法律體系、建立和完善公共服務(wù)集中采購(gòu)目錄和建立競(jìng)爭(zhēng)性為主導(dǎo)的服務(wù)購(gòu)買體系和評(píng)價(jià)監(jiān)督體系等一系列解決對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]政府采購(gòu);公共服務(wù);集中采購(gòu)

[中圖分類號(hào)]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1006-0863(2014)09-0021-06

黨的十八屆三中全會(huì)提出“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”、“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確,“十二五”時(shí)期初步形成統(tǒng)一有效的購(gòu)買服務(wù)平臺(tái)和機(jī)制，到2020年在全國(guó)基本建立比較完善的政府購(gòu)買服務(wù)制度。大力推廣政府購(gòu)買服務(wù)將是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高國(guó)家治理能力、推進(jìn)全面深化改革的一項(xiàng)重要工作。立足于政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，對(duì)我國(guó)當(dāng)前購(gòu)買服務(wù)中的主要問(wèn)題進(jìn)行研究，并借鑒西方國(guó)家購(gòu)買服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和做法探討我國(guó)大力發(fā)展政府購(gòu)買服務(wù)的對(duì)策，對(duì)于發(fā)揮集采機(jī)構(gòu)作用、落實(shí)政府采購(gòu)政策功能、推動(dòng)政府采購(gòu)事業(yè)的更大發(fā)展具有重要意義。

一、我國(guó)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)中的主要問(wèn)題

在中央正式提出向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的理念之前，地方各省市已積極開展實(shí)踐探索。目前全國(guó)已有12個(gè)省級(jí)財(cái)政部門出臺(tái)政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施辦法或指導(dǎo)意見，7個(gè)省市出臺(tái)了政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)目錄，基本公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)服務(wù)為目錄的主要內(nèi)容，政府履職所需的輔助性和技術(shù)性服務(wù)一直作為各級(jí)政府集中采購(gòu)目錄內(nèi)的固定品目進(jìn)行采購(gòu)。在各地積極先行先試、逐步拓展政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的背景下，2014年4月底財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)庫(kù)[2014]37號(hào))，從“分類推進(jìn)、加強(qiáng)管理、靈活開展、績(jī)效評(píng)價(jià)”四方面提出了完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)工作的總體要求，但中央層面目前還未出臺(tái)公共服務(wù)集中采購(gòu)目錄，各地實(shí)踐中也暴露出政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的諸多問(wèn)題。

(一)法律滯后于實(shí)踐

1.公共服務(wù)尚未納入政府集中采購(gòu)范圍

長(zhǎng)期以來(lái)，公共服務(wù)由政府直接舉辦，在部門利益和慣性思維的推動(dòng)下，借此要求增加機(jī)構(gòu)、擴(kuò)編、追加經(jīng)費(fèi)、甚至暗中尋租等行為使政府自身購(gòu)買公共服務(wù)的動(dòng)力非常不足。推進(jìn)這項(xiàng)改革必須有強(qiáng)制性的外部推動(dòng)力。但從各地實(shí)踐看，只有江蘇、廣東出臺(tái)了公共服務(wù)的集中采購(gòu)目錄，其他地區(qū)都是以單獨(dú)出臺(tái)政府購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄為依托，指導(dǎo)性目錄與強(qiáng)制執(zhí)行的集采目錄相比，效力明顯降低。筆者認(rèn)為，沒(méi)有將公共服務(wù)納入集采目錄的重要原因在于服務(wù)采購(gòu)的法律含義不明確。政府購(gòu)買服務(wù)屬于政府采購(gòu)的范疇。2003年開始實(shí)行的《政府采購(gòu)法》第2條對(duì)政府采購(gòu)界定為：“本法所稱政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”、“本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象”。雖然法律定義并未明確為公眾提供的公共服務(wù)是否納入其中，但資金性質(zhì)和集中采購(gòu)目錄決定了政府購(gòu)買服務(wù)的廣闊空間，但政府采購(gòu)法第22條規(guī)定的政府采購(gòu)供應(yīng)商應(yīng)具備的條件包括獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任能力、財(cái)務(wù)狀況、納稅和社保繳納等多個(gè)方面，實(shí)踐中提供公共服務(wù)的大量社會(huì)組織屬公益性的非法人機(jī)構(gòu)，并不具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，且按照《財(cái)政部和國(guó)稅總局對(duì)于非營(yíng)利機(jī)構(gòu)免稅資格認(rèn)定有關(guān)問(wèn)題的通知》，這些非營(yíng)利機(jī)構(gòu)也沒(méi)有定期的納稅記錄。這實(shí)際上將社會(huì)組織排除在政府采購(gòu)法規(guī)定的供應(yīng)商之外，因而政府采購(gòu)法對(duì)服務(wù)采購(gòu)的隱含意義具有局限性。

2.《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》存在實(shí)踐沖突

按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定：“政府采購(gòu)工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等”，“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》”。《招標(biāo)投標(biāo)法》中對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目包含的大型基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)有資金投資項(xiàng)目、國(guó)際援助項(xiàng)目三類內(nèi)容進(jìn)行了具體說(shuō)明，同時(shí)規(guī)定三類項(xiàng)目的建設(shè)及與建設(shè)有關(guān)的設(shè)備材料采購(gòu)等必須進(jìn)行公開招標(biāo)，但《政府采購(gòu)法》并沒(méi)有明確規(guī)定“工程”是否包括與施工有關(guān)的貨物和服務(wù)，則該部分的采購(gòu)是必須進(jìn)行公開招標(biāo)還是可以采用政府采購(gòu)法規(guī)定的其他采購(gòu)方式認(rèn)識(shí)有分歧。不但采購(gòu)機(jī)構(gòu)面臨難題,行政主管部門監(jiān)管也存在問(wèn)題。按政府采購(gòu)法，財(cái)政性資金的工程采購(gòu)由財(cái)政部門履行政府采購(gòu)管理監(jiān)督職能。但按招投標(biāo)法，發(fā)改部門有權(quán)審定招標(biāo)方式，各建設(shè)、交通、水利、工信部等部門從事工程管理監(jiān)督和具體招標(biāo)職能。職能交叉重疊和監(jiān)管不明造成了工程領(lǐng)域商業(yè)腐敗久治不愈，成為我國(guó)政府采購(gòu)的“軟肋”。在實(shí)踐操作中，兩法出現(xiàn)沖突的領(lǐng)域還有很多，信息披露渠道不一致、質(zhì)疑投訴規(guī)定不一致、非公開招標(biāo)的審批機(jī)關(guān)、自然人投標(biāo)資格及自主委托代理機(jī)構(gòu)的確定等都存在相左的方面。在政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐中涉及到大量市政設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等的建設(shè)和服務(wù)采購(gòu)，隨著政府機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)政放權(quán)進(jìn)一步推進(jìn)，政府向市場(chǎng)購(gòu)買的服務(wù)種類還將日趨多樣，需要大量資金投入。若僅依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，單一的公開招標(biāo)采購(gòu)方式是難以滿足實(shí)際需求的，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)引入PPP等合作采購(gòu)的模式將是必由之路，這些方式顯然游離于現(xiàn)行法律之外，修訂和完善法律迫在眉睫。

3.缺少推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)

在我國(guó)，中央政府決策對(duì)地方政府的傳導(dǎo)帶動(dòng)作用是其他國(guó)家難以比擬的。各級(jí)政府行為的聯(lián)動(dòng)疊加，更會(huì)放大服務(wù)購(gòu)買對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用。但目前來(lái)看，中央層面尚沒(méi)有一個(gè)專業(yè)性、全局性、政策性、制度性的文件，缺少推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)。2014年4月底剛剛發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)庫(kù)[2014]37號(hào))對(duì)完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)工作的提出了一些總體要求，但缺少實(shí)質(zhì)舉措。相比而言，江蘇、廣東省已頒布公共服務(wù)集中采購(gòu)目錄。安徽、吉林、廣西等地已制定實(shí)施辦法，中央層面如不能從建立服務(wù)集中采購(gòu)目錄入手，強(qiáng)制各政府部門限權(quán)放權(quán)、向社會(huì)買服務(wù)，這項(xiàng)工作的推進(jìn)將舉步維艱。

(二)供給滯后于需求

根據(jù)《政府采購(gòu)年鑒》的統(tǒng)計(jì)，《政府采購(gòu)法》實(shí)施11年來(lái)，采購(gòu)規(guī)模從2003年的1009萬(wàn)元增長(zhǎng)到2013年的1.6萬(wàn)億元，其中服務(wù)類政府采購(gòu)總量增長(zhǎng)了12倍，但服務(wù)類采購(gòu)占當(dāng)年采購(gòu)總規(guī)模的比重卻僅從7.7%增長(zhǎng)到7.8%，基本沒(méi)有變化，比貨物類和工程類規(guī)模占比分別低29.3%和45.5%。可見服務(wù)類采購(gòu)的比重嚴(yán)重偏低。但對(duì)服務(wù)采購(gòu)、特別是公共服務(wù)的需求規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)目前的采購(gòu)規(guī)模。例如根據(jù)長(zhǎng)沙市對(duì)殘障服務(wù)需求的統(tǒng)計(jì)，全市殘障人士31萬(wàn)，但到2013年能享受到政府購(gòu)買的殘障服務(wù)的人不足1/3，61.8%的殘障人士有就業(yè)需求，但政府的供給率僅有21.8%。2014年4月北京市民政局為了向流浪乞討人員中的精神病人、智障人員提供救助服務(wù)面向全市社會(huì)工作事務(wù)所購(gòu)買8個(gè)專職社工崗位，每個(gè)崗位每年支付8萬(wàn)元。該數(shù)量遠(yuǎn)不能滿足北京市目前流浪乞討群體中需救助的人數(shù)。供給不足的主要原因在于：

1.承接服務(wù)的社會(huì)組織發(fā)育不足

我國(guó)目前在民政部門登記在冊(cè)的非營(yíng)利組織約40萬(wàn)家。但據(jù)統(tǒng)計(jì)，實(shí)際至少有300萬(wàn)家。長(zhǎng)期以來(lái)民政部門的前置審批政策和繁瑣程序使多數(shù)NPO只能以掛靠機(jī)構(gòu)和草根團(tuán)隊(duì)的形式存在。過(guò)度行政干預(yù)導(dǎo)致我國(guó)目前的社會(huì)組織獨(dú)立性差、功能不全、總量不足、人才不足、結(jié)構(gòu)不合理、地區(qū)分布不均衡。社會(huì)組織發(fā)展程度滯后，難以承接政府大規(guī)模的公共服務(wù)委托。2013年國(guó)采中心承擔(dān)了中央機(jī)關(guān)失能和半失能老人居家養(yǎng)老服務(wù)的采購(gòu)，經(jīng)過(guò)向供應(yīng)商征集意見和專家論證發(fā)現(xiàn)，北京市場(chǎng)能夠承擔(dān)日100人次服務(wù)規(guī)模的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)只有1家，最終只能向財(cái)政部門申請(qǐng)單一來(lái)源方式采購(gòu)。

2.政府職能轉(zhuǎn)型滯后

在我國(guó)存在著相當(dāng)一部分社會(huì)組織是由政府設(shè)立或倡導(dǎo)發(fā)起的，甚至有些非營(yíng)利組織就是為承接政府職能而專門組建，社會(huì)組織并非獨(dú)立于政府之外。由于主體地位不獨(dú)立，體制內(nèi)的長(zhǎng)期扶持使其未經(jīng)受過(guò)市場(chǎng)歷練，服務(wù)水平十分有限，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力大打折扣。由于政府職能轉(zhuǎn)移不到位、事業(yè)單位改革進(jìn)展緩慢等體制性原因，客觀上造成了供給主體的服務(wù)能力無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)需求的變化。

3.參與供給公共服務(wù)的企業(yè)動(dòng)力不足

企業(yè)作為市場(chǎng)主體以營(yíng)利為目的。目前政府購(gòu)買的維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的服務(wù)(如物業(yè)、印刷、車輛維修等)由于納入集中采購(gòu)目錄多年，規(guī)模效應(yīng)顯現(xiàn)，企業(yè)參與的積極性很高。但為公眾提供的公共服務(wù)，由于其非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性使得市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制難以發(fā)揮作用，公共品的價(jià)格扭曲使企業(yè)盈利空間十分有限，因而供給動(dòng)力不足。

(三)預(yù)算管理滯后于采購(gòu)實(shí)際

目前政府購(gòu)買自身運(yùn)轉(zhuǎn)所需的服務(wù)項(xiàng)目大多已納入集采目錄，在各級(jí)政府的預(yù)算編制中，政府采購(gòu)資金預(yù)算單列，但預(yù)算并不向社會(huì)公開，因而社會(huì)部門對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的需求并不了解，購(gòu)買服務(wù)向市場(chǎng)的開放程度不足，市場(chǎng)透明度和競(jìng)爭(zhēng)度不夠，造成服務(wù)購(gòu)買成本偏高，不利于財(cái)政資金節(jié)約。政府購(gòu)買的公共服務(wù)目前尚未納入預(yù)算管理的范圍，各級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買的服務(wù)資金來(lái)源不固定，隨意性較大。如江蘇無(wú)錫，政府購(gòu)買公共服務(wù)金額占一般預(yù)算支出的比重僅為1.9%，占市政府采購(gòu)總額的比重僅5.8%。預(yù)算管理體制滯后客觀上造成了政府購(gòu)買服務(wù)的整體規(guī)模偏小和購(gòu)買領(lǐng)域偏窄的問(wèn)題。

(四)服務(wù)購(gòu)買標(biāo)準(zhǔn)和采購(gòu)流程缺乏規(guī)范可行的依據(jù)

在購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中，政府對(duì)自己購(gòu)買服務(wù)的必要性、購(gòu)買服務(wù)的種類缺乏清晰的認(rèn)識(shí)和明確的標(biāo)準(zhǔn)，由于社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的資金回報(bào)率、成本核算、價(jià)格確定、服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)等具有較強(qiáng)的專業(yè)性，政府對(duì)服務(wù)的需求不清晰勢(shì)必導(dǎo)致采購(gòu)價(jià)格和服務(wù)的模糊，合同條文不明確不嚴(yán)謹(jǐn)，政府完成自身職能的程度也就無(wú)法度量。由于采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)不明晰、采購(gòu)流程不透明，也極易產(chǎn)生公眾對(duì)所購(gòu)服務(wù)不了解、不信任、不接受的情況。

政府維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的物業(yè)、會(huì)議、保險(xiǎn)等服務(wù)屬于集中采購(gòu)目錄規(guī)定的內(nèi)容，需交集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)按照相關(guān)規(guī)定和流程執(zhí)行，有規(guī)范可行的依據(jù)。集采機(jī)構(gòu)通過(guò)協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)的方式匯集采購(gòu)規(guī)模。但諸如財(cái)務(wù)審計(jì)、醫(yī)療體檢、節(jié)能管理等服務(wù)雖不是集中采購(gòu)范圍，卻是多數(shù)政府機(jī)構(gòu)都需要采購(gòu)的常規(guī)內(nèi)容，從總體上看，各單位對(duì)這些服務(wù)的重復(fù)、頻繁、零散采購(gòu)沒(méi)有形成規(guī)模效應(yīng)贏得優(yōu)惠價(jià)格。同時(shí)，政府購(gòu)買公共服務(wù)的項(xiàng)目由于未納入集采目錄，各級(jí)政府部門自行采購(gòu)沒(méi)有規(guī)范的流程，不是采用市場(chǎng)化程度更高的“招投標(biāo)”等方式，不乏私相授受、渾水摸魚的情況，設(shè)租尋租難以避免，由此帶來(lái)的服務(wù)質(zhì)量、費(fèi)用合理性以及資金透明度要求也就無(wú)法保障。

(五)服務(wù)評(píng)價(jià)體系缺位

政府購(gòu)買服務(wù)的效率和質(zhì)量直接影響到服務(wù)的有效供給和政府履職水平，但從我國(guó)實(shí)踐來(lái)看，對(duì)政府采購(gòu)服務(wù)的評(píng)價(jià)主要局限在行政化檢查或監(jiān)督制度，缺乏獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，信息的真實(shí)性和競(jìng)爭(zhēng)的公正性難以保證。現(xiàn)有體制對(duì)于公共服務(wù)的監(jiān)管權(quán)分散在為數(shù)眾多的政府部門手中，有的既是主管部門，原又與社會(huì)組織存在隸屬聯(lián)系，復(fù)雜的利益糾葛下，對(duì)購(gòu)買服務(wù)的監(jiān)管和評(píng)價(jià)十分不力。已出臺(tái)績(jī)效評(píng)估的地區(qū)也往往缺少科學(xué)具體的考核指標(biāo)，已有的定量指標(biāo)多重視投入資金、人員、參與案例等方面，而對(duì)具體的實(shí)施效果、效益和效率評(píng)價(jià)不足。這極易導(dǎo)致購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估流于形式、沒(méi)有應(yīng)有的執(zhí)行力。

(六)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在政府購(gòu)買服務(wù)中的作用未有效發(fā)揮

政府購(gòu)買服務(wù)屬于政府采購(gòu)的范疇，伴隨《政府采購(gòu)法》的誕生而設(shè)立的政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)基于其非營(yíng)利、準(zhǔn)行政組織的屬性，在承接政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)中具備天然優(yōu)勢(shì)，且在各地實(shí)踐中也積累了許多經(jīng)驗(yàn)，理應(yīng)發(fā)揮更大作用。但現(xiàn)行法律對(duì)集采機(jī)構(gòu)的功能定位卻影響了其作用的發(fā)揮。

首先，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在法律上只是一個(gè)代理機(jī)構(gòu)。這決定了集采機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)避集采的行為沒(méi)有任何制約手段，在采購(gòu)活動(dòng)中處于相對(duì)被動(dòng)的地位，大量規(guī)避采購(gòu)的行為由此出現(xiàn)。

其次，集采機(jī)構(gòu)沒(méi)有對(duì)合同的履約監(jiān)督權(quán)。按現(xiàn)行規(guī)定，集采機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)采購(gòu)過(guò)程的組織，中標(biāo)后合同簽訂和驗(yàn)收都由采購(gòu)人進(jìn)行。政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的合同履約和績(jī)效評(píng)價(jià)尤為重要，集采機(jī)構(gòu)無(wú)法監(jiān)督合同的履約，則當(dāng)采購(gòu)人有強(qiáng)烈的傾向性、在實(shí)踐中對(duì)不“滿意”的結(jié)果拒絕接受時(shí)，集采機(jī)構(gòu)無(wú)可奈何，最終損害的是作為服務(wù)對(duì)象的公眾的權(quán)益。

再次，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置和隸屬關(guān)系多種多樣。《政府采購(gòu)法》沒(méi)有明確規(guī)定集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)該如何設(shè)置、隸屬于誰(shuí)、是否應(yīng)該有主管單位，導(dǎo)致各地集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置五花八門，因此集采機(jī)構(gòu)間缺乏有效的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、交流和培訓(xùn)機(jī)制，在行業(yè)規(guī)范、采購(gòu)資源共享等方面都存在缺陷，影響了整體一致性和政府集中采購(gòu)功能的發(fā)揮。

二、我國(guó)大力發(fā)展政府購(gòu)買服務(wù)的主要對(duì)策

(一)建立和完善服務(wù)類集中采購(gòu)目錄

1.完善現(xiàn)有集中采購(gòu)目錄的服務(wù)品目

現(xiàn)行的中央和各地集中采購(gòu)目錄中所含品目主要是維持機(jī)關(guān)自身運(yùn)行的服務(wù)內(nèi)容，包括會(huì)議服務(wù)、物業(yè)服務(wù)、印刷服務(wù)、汽車維修、保險(xiǎn)等，不含公共服務(wù)，且關(guān)于機(jī)關(guān)自身運(yùn)行和職能履行的服務(wù)內(nèi)容很不完善。如公車租賃、云計(jì)算服務(wù)、會(huì)計(jì)審計(jì)、餐飲服務(wù)等需求普遍、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、采購(gòu)頻繁的通用服務(wù)具備納入集采目錄的基礎(chǔ)。同時(shí)，現(xiàn)行的中央單位部門集中采購(gòu)目錄99%的品目是貨物，僅有海關(guān)的緝私船艇維修、稅務(wù)總局的發(fā)票稅票印制、人民銀行的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)和質(zhì)檢總局的軟件運(yùn)維服務(wù)四個(gè)服務(wù)類品目，這與各部門服務(wù)類采購(gòu)實(shí)際相去甚遠(yuǎn)。以民政部為例，每年大量財(cái)政資金撥付用于救災(zāi)救援、養(yǎng)老、康復(fù)、助殘、培訓(xùn)等公共服務(wù)上，上述部分內(nèi)容實(shí)際可以歸入部門集中采購(gòu)的范圍。

2.建立不同層級(jí)的公共服務(wù)集中采購(gòu)目錄

將公共服務(wù)列入集中采購(gòu)目錄是政府購(gòu)買服務(wù)的關(guān)鍵所在，是各級(jí)政府轉(zhuǎn)變職能的強(qiáng)制推動(dòng)力。建立公共服務(wù)集中采購(gòu)目錄，應(yīng)將服務(wù)購(gòu)買活動(dòng)聚焦于公共服務(wù)職能履行，將服務(wù)購(gòu)買范圍明晰為具體預(yù)算科目框架，確保公共財(cái)政資金切實(shí)用于公眾受益項(xiàng)目，防止公共性流失與外部性問(wèn)題產(chǎn)生。但分稅制體制下，公共服務(wù)集中采購(gòu)目錄的制定從中央到地方無(wú)法做到整齊劃一,在建立不同層級(jí)的公共服務(wù)集中采購(gòu)目錄時(shí)應(yīng)理順以下關(guān)系：

一是中央和地方的關(guān)系。首先，中央應(yīng)盡快出臺(tái)關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施辦法等政策性的文件，確定政府購(gòu)買服務(wù)的財(cái)政預(yù)算、資金管理、采購(gòu)方式、操作規(guī)程以及績(jī)效評(píng)價(jià)等基本內(nèi)容。目前各地都在探索實(shí)施購(gòu)買服務(wù)，但如何開展還面臨許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，迫切需要中央制定和發(fā)布可操作的指導(dǎo)性政策。其次，地方目錄應(yīng)在基本公共服務(wù)基礎(chǔ)上依據(jù)地方特點(diǎn)有所側(cè)重和細(xì)化。中央層面公共服務(wù)的集中采購(gòu)不會(huì)像地方層面那樣具體和細(xì)微，因而目錄的制定可聚焦于社會(huì)公眾需求的基本公共服務(wù)，確保購(gòu)買的服務(wù)是為絕大多數(shù)老百姓利益服務(wù)，而不只是針對(duì)單一個(gè)體孤立設(shè)置。但具體到不同省市，則可以在公共服務(wù)集中采購(gòu)目錄設(shè)定的基礎(chǔ)上有所側(cè)重，如為一定區(qū)域內(nèi)數(shù)量較多的留守兒童、失能老人等特殊群體設(shè)置醫(yī)療、教育等服務(wù)內(nèi)容。再次，中央和地方公共服務(wù)購(gòu)買目錄的確定應(yīng)遵循財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則。按照權(quán)責(zé)利一致原則，中央和地方分工協(xié)作、各有側(cè)重履行服務(wù)職能，避免出現(xiàn)中央規(guī)定公共服務(wù)支出水平，強(qiáng)制增加地方支出項(xiàng)目，卻無(wú)足夠配套資金的“上級(jí)買單，下級(jí)出錢”現(xiàn)象。目錄制定應(yīng)給地方統(tǒng)籌服務(wù)購(gòu)買留足空間和余地，處理好這一關(guān)系還需依托于財(cái)稅體制改革的整體推進(jìn)。

二是集中采購(gòu)與分散采購(gòu)的關(guān)系。應(yīng)將各部門通用性服務(wù)歸入交集采機(jī)構(gòu)執(zhí)行的集中采購(gòu)目錄中，將各部門專業(yè)性服務(wù)納入部門集中采購(gòu)目錄，其他零散特殊的服務(wù)可以由各單位分散采購(gòu)。

三是公共服務(wù)與依法行政的關(guān)系。涉及行政相對(duì)人的服務(wù)性、事務(wù)性、技術(shù)性、專業(yè)性以及柔性管理工作可納入公共服務(wù)采購(gòu)目錄，而行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等管理職能必須由行政機(jī)關(guān)自身履行，未經(jīng)法律授權(quán)、不得將管理事項(xiàng)列入采購(gòu)目錄。避免出現(xiàn)“分內(nèi)工作向外包”、“責(zé)任轉(zhuǎn)嫁社會(huì)”的懶政現(xiàn)象。

3.建立采購(gòu)目錄的需求調(diào)查、論證和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

“以人為本”是政府購(gòu)買服務(wù)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。若僅把工作重點(diǎn)聚焦于購(gòu)買過(guò)程，未有效地對(duì)社會(huì)公眾需求進(jìn)行調(diào)查和分析，容易出現(xiàn)購(gòu)買的服務(wù)與社會(huì)公眾需求的脫節(jié)。開展政府購(gòu)買服務(wù)，不能“閉門造車”，應(yīng)科學(xué)決策優(yōu)先購(gòu)買次序，并隨市場(chǎng)變化動(dòng)態(tài)調(diào)整。

第一，建立需求調(diào)查和論證機(jī)制

首先，可將公眾服務(wù)需求調(diào)查與評(píng)估納入政府購(gòu)買服務(wù)的固定流程，作為購(gòu)買服務(wù)的先決環(huán)節(jié)，提前收集最普遍、最重要、最迫切、最敏感的社會(huì)公眾需求信息并予以輕重緩急評(píng)定。其次，可結(jié)合行風(fēng)評(píng)議等現(xiàn)有公共管理績(jī)效評(píng)估，重點(diǎn)針對(duì)群眾不滿意、問(wèn)題突出、打分不高、人手不足的公共服務(wù)領(lǐng)域開展政府購(gòu)買服務(wù)。再次，在基本信息缺乏或失真情形下，可綜合采用多種方式，例如設(shè)計(jì)問(wèn)卷調(diào)查、委托專業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)或科研院所調(diào)查，或?qū)⒐娦枨笞鳛閷ｍ?xiàng)課題予以系統(tǒng)梳理和階梯處理。最后，調(diào)查獲得的備選項(xiàng)目必須經(jīng)過(guò)專家和群眾的充分論證，確保“雪中送碳”而非“錦上添花”。北京市購(gòu)買公共服務(wù)的第一步就是服務(wù)提供者通過(guò)“北京市社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)”進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)，然后由社會(huì)組織領(lǐng)域的專家、學(xué)者組成的項(xiàng)目評(píng)審委員會(huì)對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目審核和論證。論證確定后，通過(guò)北京社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)網(wǎng)站進(jìn)行公示，接受群眾評(píng)議和監(jiān)督。經(jīng)過(guò)上述環(huán)節(jié)后，再確定購(gòu)買哪些項(xiàng)目。

第二，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

服務(wù)采購(gòu)目錄的制定并非一成不變。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，靜態(tài)化的服務(wù)難以滿足多元化、個(gè)性化、發(fā)展性的服務(wù)需求。動(dòng)態(tài)調(diào)整的原則：一是適應(yīng)群眾不斷變化的需求，依群眾所需適時(shí)增減;二是與政府不斷推動(dòng)的機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合，以購(gòu)買服務(wù)促簡(jiǎn)政放權(quán);三是與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程匹配，依財(cái)政能力變化擴(kuò)大或縮小購(gòu)買范圍;四是與社會(huì)組織、企業(yè)、機(jī)構(gòu)等服務(wù)供應(yīng)主體的發(fā)展水平相適應(yīng);五是根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目可操作的難易程度進(jìn)行取舍或漸進(jìn)式選擇。

(二)完善政府購(gòu)買服務(wù)的法律體系

1.完善《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》

一是豐富服務(wù)購(gòu)買內(nèi)容和方式。前文已釋《政府采購(gòu)法》隱含的服務(wù)內(nèi)容并不包含公共服務(wù)。借助《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的制定，應(yīng)把公共服務(wù)納入服務(wù)采購(gòu)的內(nèi)容;供應(yīng)商主體資格的界定應(yīng)采用更具包容性的描述，把提供公共服務(wù)的大量社會(huì)組織納入進(jìn)來(lái)。目前法定的政府采購(gòu)方式主要有公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、詢價(jià)和單一來(lái)源。對(duì)于內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)大的公共服務(wù)，以上幾種方式難以滿足潛在需求。借《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的出臺(tái)，應(yīng)超越原有模式，使政府購(gòu)買服務(wù)的行為更具現(xiàn)實(shí)操作性：對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)清晰明確的公共服務(wù)可以采用公開招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式;對(duì)融資平臺(tái)高的工程建設(shè)類服務(wù)可以采用PPP戰(zhàn)略合作方式，包括BOT(建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交)、BOO(建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng))、PFI(私人融資，政府特許經(jīng)營(yíng))等;對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的領(lǐng)域可以通過(guò)發(fā)放消費(fèi)券、補(bǔ)貼券、直接投入等辦法，創(chuàng)新公共服務(wù)購(gòu)買方式。

二是理順“兩法”邊界。通過(guò)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的制定理清“兩法”在采購(gòu)范圍、采購(gòu)方式和監(jiān)管主體上的界限，確保政府采購(gòu)涉及民生服務(wù)的工程類項(xiàng)目在各個(gè)采購(gòu)和執(zhí)行環(huán)節(jié)有法可依。

2.建立政府購(gòu)買服務(wù)的預(yù)算管理制度

正在修訂的新《預(yù)算法》最早有望在今年8月的四審中通過(guò)，這將助力我國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度的建立。而現(xiàn)代預(yù)算制度正是以推進(jìn)預(yù)算公開、建立透明的預(yù)算制度為核心，這與政府購(gòu)買服務(wù)所要求的從立項(xiàng)、預(yù)算編制、執(zhí)行到監(jiān)督和績(jī)效評(píng)估的全程公開將更加契合。按照改進(jìn)預(yù)算管理制度的要求，各級(jí)財(cái)政應(yīng)統(tǒng)籌安排政府購(gòu)買服務(wù)資金，由原先的資產(chǎn)購(gòu)置向服務(wù)購(gòu)買轉(zhuǎn)移，資金預(yù)算經(jīng)同級(jí)人大批準(zhǔn)后與公共服務(wù)細(xì)化目錄一同向社會(huì)公布，為后續(xù)的服務(wù)采購(gòu)做好準(zhǔn)備。購(gòu)買服務(wù)資金列入部門預(yù)算，實(shí)行國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付，采購(gòu)計(jì)劃與預(yù)算編制、支付進(jìn)度與績(jī)效評(píng)估嚴(yán)密結(jié)合，推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)的規(guī)范、有效地實(shí)施。

(三)培育政府購(gòu)買服務(wù)的社會(huì)力量

我國(guó)的公共服務(wù)供給與國(guó)外的重要差異就是社會(huì)組織角色的缺失，對(duì)于龐大的人口數(shù)量和公共服務(wù)缺口，社會(huì)力量急需發(fā)展壯大。

1.放寬非營(yíng)利組織準(zhǔn)入

近年來(lái)，針對(duì)社會(huì)組織登記難的問(wèn)題，深圳、廣東、成都、北京等地已相繼出臺(tái)文件，取消業(yè)務(wù)主管單位前置審批。直接登記備案是必然趨勢(shì)，這一改革做法可以進(jìn)一步推廣。參照公司登記的方法，對(duì)非營(yíng)利組織實(shí)行分類登記管理。同時(shí)推進(jìn)社會(huì)組織與政府脫鉤，加強(qiáng)社會(huì)組織誠(chéng)信和自律建設(shè)，規(guī)范從業(yè)行為，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。合理明確政府和非營(yíng)利組織在社會(huì)公共事務(wù)分擔(dān)上的責(zé)任邊界，推動(dòng)政府購(gòu)買服務(wù)向深度和廣度發(fā)展。

2. 同步推進(jìn)服務(wù)購(gòu)買和事業(yè)單位改革

2014年7月1日正式施行《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》標(biāo)志著我國(guó)事業(yè)單位改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段。借助事業(yè)單位改革的推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)部分承載服務(wù)職能的事業(yè)單位與原政府隸屬部門的監(jiān)管權(quán)、所有權(quán)分離，同時(shí)削減已向社會(huì)組織或企業(yè)轉(zhuǎn)移職能的事業(yè)單位編制和人員編制，為形成多層次、多樣化的政府購(gòu)買服務(wù)體制奠定競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)。

3.引導(dǎo)社會(huì)資金流入公共服務(wù)領(lǐng)域

公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制難以發(fā)揮作用造成了私營(yíng)部門不愿涉足。但在當(dāng)前政府部門基本公共服務(wù)均等化的職能還未實(shí)現(xiàn)、社會(huì)組織發(fā)育緩慢的情況下，必須設(shè)立激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)私營(yíng)部門的資金和人員向這一領(lǐng)域流動(dòng)。通過(guò)公私合作利益共享、補(bǔ)貼制度、稅收減免等措施吸引社會(huì)力量參與。今年4月23日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定了鐵路、港口等80個(gè)項(xiàng)目向社會(huì)資本開放，下一步還將推動(dòng)公用事業(yè)等領(lǐng)域向社會(huì)資本開放，這將有力引導(dǎo)社會(huì)資金向公共服務(wù)領(lǐng)域的流動(dòng)。

(四)建立競(jìng)爭(zhēng)性為主導(dǎo)的服務(wù)采購(gòu)機(jī)制

黨的十八屆三中全會(huì)指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，政府購(gòu)買服務(wù)的深意正在于此。在購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中，打破壟斷，引入充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使公共服務(wù)回歸合理價(jià)格，服務(wù)質(zhì)量在競(jìng)爭(zhēng)中不斷提升，才能順利達(dá)到提高財(cái)政資金使用效率的目的。針對(duì)軟、硬兩種服務(wù)的不同特點(diǎn)，可以依托不同的主體采取不同的方式進(jìn)行采購(gòu)。

1.質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)明晰的硬服務(wù)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式采購(gòu)

對(duì)于采購(gòu)量大、頻繁的服務(wù)內(nèi)容，實(shí)行集中采購(gòu)，形成規(guī)模效應(yīng)。采購(gòu)機(jī)構(gòu)可以通過(guò)公開征求意見、項(xiàng)目論證等方式確定可量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，依據(jù)公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等法定的政府采購(gòu)方式購(gòu)買。采購(gòu)頻次不多，但采購(gòu)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)明確的服務(wù)，采購(gòu)人可以委托集采機(jī)構(gòu)或社會(huì)代理機(jī)構(gòu)按照法定的政府采購(gòu)方式購(gòu)買。

2.內(nèi)容明確的軟服務(wù)推廣消費(fèi)券方式采購(gòu)

對(duì)于由受益主體的主觀感受衡量的軟服務(wù)，如養(yǎng)老、護(hù)理、心理輔助等，如市場(chǎng)上有大量服務(wù)提供者，競(jìng)爭(zhēng)充分，可以采用向受益群體發(fā)放購(gòu)買憑證的方式直接補(bǔ)貼消費(fèi)者，如政府發(fā)放養(yǎng)老券購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)放教育券加強(qiáng)流動(dòng)人口教育培訓(xùn)等。由消費(fèi)者面向市場(chǎng)尋找、選擇自己需要的服務(wù)供應(yīng)商，這可以適應(yīng)特定群體的個(gè)體化差異、最大限度的降低采購(gòu)和管理成本，消費(fèi)者作為市場(chǎng)主體會(huì)從自身利益最大化的前提出發(fā)進(jìn)行分散決策。如市場(chǎng)上缺乏充分的軟服務(wù)供應(yīng)商，政府可以按照規(guī)定的審批程序、通過(guò)單一來(lái)源的方式直接定向購(gòu)買。但同時(shí)，也應(yīng)承擔(dān)起培育市場(chǎng)的責(zé)任，通過(guò)政策扶持、適當(dāng)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)公益性機(jī)構(gòu)承擔(dān)起部分職能。假以時(shí)日，根據(jù)“需求引致供給”的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，創(chuàng)造出其本身的供給市場(chǎng)。

3.需求不明晰的服務(wù)依托專業(yè)力量、創(chuàng)新采購(gòu)方式

如為需求不明晰的一般小型項(xiàng)目，可通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)征集意見、組織專家論證，進(jìn)行合理的成本核算，實(shí)行定價(jià)招標(biāo)選服務(wù)的方式，真正買到物有所值的服務(wù)內(nèi)容。對(duì)于規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)不明確、采購(gòu)需求暫不明晰、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)難擬定的復(fù)雜大型項(xiàng)目，可借鑒歐美國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)PPP合作模式采購(gòu)。如大型基礎(chǔ)設(shè)施投入資金量巨大、周期長(zhǎng)，公私合作可以調(diào)動(dòng)民間資本的積極性，建立政府與企業(yè)市場(chǎng)主體的利益共享機(jī)制，并最終使社會(huì)公眾受益。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定開放社會(huì)資本的80個(gè)項(xiàng)目中，明確了鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營(yíng)等方式參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)，這是國(guó)家在鼓勵(lì)服務(wù)購(gòu)買方式創(chuàng)新方面的積極信號(hào)。

(五)加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)的監(jiān)察評(píng)估

1.建立科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)估方法

政府購(gòu)買公共服務(wù)應(yīng)始終強(qiáng)調(diào)以民為本，以公共利益為導(dǎo)向。在評(píng)估過(guò)程中，不僅要重視政府主管部門的評(píng)估，服務(wù)對(duì)象的評(píng)估，而且要引入包含專家評(píng)審委員會(huì)、專業(yè)評(píng)審機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的第三方評(píng)估機(jī)制，同時(shí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，利用信息技術(shù)建立起評(píng)估數(shù)據(jù)庫(kù)，便于公眾對(duì)整個(gè)購(gòu)買過(guò)程更加及時(shí)、透明的進(jìn)行監(jiān)督。

2.建立服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系

服務(wù)項(xiàng)目的申請(qǐng)、評(píng)審、立項(xiàng)、招標(biāo)、訂約、實(shí)施、調(diào)整、結(jié)項(xiàng)、評(píng)估、反饋等一系列環(huán)節(jié)都要有動(dòng)態(tài)的管理辦法和相應(yīng)的監(jiān)督部門，對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)研究、反饋和改進(jìn)，將不利后果降到最低，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中的失職行為追究責(zé)任。

3. 政府購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效考核應(yīng)納入政府履職的績(jī)效考核，進(jìn)而影響到官員的績(jī)效考核

政府和官員的績(jī)效評(píng)估本就是一個(gè)公民導(dǎo)向的管理工具，把百姓對(duì)公共服務(wù)的評(píng)價(jià)真正反映到政府和官員的評(píng)價(jià)中，才能體現(xiàn)考核的公信力，也才能進(jìn)一步督促政府和官員建立更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)供給體系，形成持久的良性循環(huán)。

三、充分發(fā)揮集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在政府購(gòu)買服務(wù)中的作用

(一)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在政府購(gòu)買服務(wù)中具備無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)

1.集采機(jī)構(gòu)是不以營(yíng)利為目的的準(zhǔn)行政組織

《政府采購(gòu)法》規(guī)定“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利事業(yè)法人”、“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購(gòu)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合采購(gòu)價(jià)格低于市場(chǎng)平均價(jià)格、采購(gòu)效率更高、采購(gòu)質(zhì)量?jī)?yōu)良和服務(wù)良好的要求”。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是政府采購(gòu)活動(dòng)組織的重要主體，在落實(shí)國(guó)家政策、實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)核心價(jià)值等方面不可替代，其機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性和人員的公職屬性有力維護(hù)和保證著政府采購(gòu)各方面目標(biāo)規(guī)范實(shí)現(xiàn)。集中采購(gòu)活動(dòng)不是單純的招投標(biāo)，還包括前期采購(gòu)需求計(jì)劃的匯總整合、制定采購(gòu)操作規(guī)程、集中采購(gòu)人員培訓(xùn)、履約監(jiān)管、采購(gòu)效益評(píng)估分析等，這些職能是一個(gè)有機(jī)整體，環(huán)環(huán)相扣。政府購(gòu)買服務(wù)也并不是一個(gè)單純的購(gòu)買過(guò)程，公共服務(wù)的專業(yè)性、不可分割性和稀缺性決定了購(gòu)買的前期論證和事后評(píng)估同樣重要。集采機(jī)構(gòu)恰能發(fā)揮職責(zé)優(yōu)勢(shì)，有力保障采購(gòu)質(zhì)量。

2. 集采機(jī)構(gòu)承擔(dān)重要的政策功能

《政府采購(gòu)法》規(guī)定了“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展”等。實(shí)踐中，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)不僅在調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長(zhǎng)、保就業(yè)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策落實(shí)中發(fā)揮一定作用，在具體的產(chǎn)業(yè)政策中也發(fā)揮著導(dǎo)向和促進(jìn)作用，如推廣正版軟件、采購(gòu)節(jié)能清單產(chǎn)品中突出政策導(dǎo)向，對(duì)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)行加分，對(duì)小微企業(yè)實(shí)行價(jià)格扣除、扶持中小企業(yè)發(fā)展，鮮明體現(xiàn)了其有別于一般社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的公有性、政策性和強(qiáng)制性。法律賦予了集采機(jī)構(gòu)落實(shí)國(guó)家政策的任務(wù)，集采機(jī)構(gòu)在推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)方面也承擔(dān)著義不容辭的責(zé)任。

3. 集采機(jī)構(gòu)已逐步積累起購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)，集采機(jī)構(gòu)在推進(jìn)購(gòu)買服務(wù)方面有諸多案例。2013年至今，我中心已陸續(xù)接受居家養(yǎng)老、醫(yī)療體檢、車輛租賃等多個(gè)服務(wù)類項(xiàng)目的采購(gòu)。2013年山西省政府采購(gòu)中心統(tǒng)一組織了山西省行政村街道亮化工程的政府采購(gòu)工作。太陽(yáng)能路燈采購(gòu)和安裝點(diǎn)亮了17608個(gè)行政村的街道，總預(yù)算投資20億元，節(jié)約資金1.22億元，節(jié)支率達(dá)6.13%。許多地區(qū)的集采機(jī)構(gòu)已實(shí)施采購(gòu)中小學(xué)教材、養(yǎng)老助殘服務(wù)、藥品和醫(yī)療服務(wù)等公益民生項(xiàng)目，執(zhí)行效果好、群眾滿意度高，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)方面已經(jīng)具備一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

(二)實(shí)現(xiàn)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)匹配，更好地發(fā)揮在政府購(gòu)買服務(wù)中的作用

1.明確集采機(jī)構(gòu)的法定職能

《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》醞釀已久，借助實(shí)施條例的出臺(tái)，準(zhǔn)確定位集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，站在推動(dòng)政府采購(gòu)事業(yè)發(fā)展的全局高度，進(jìn)一步明確集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的法定職能，賦予與其執(zhí)行功能相應(yīng)的管理權(quán)，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的推進(jìn)具有重要作用。財(cái)政監(jiān)督管理部門與集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)不僅是采購(gòu)業(yè)務(wù)主管、政策指導(dǎo)、工作監(jiān)督的關(guān)系，監(jiān)管與操作的關(guān)系，更是政府采購(gòu)工作鏈條中不可分離的兩個(gè)環(huán)節(jié)。集中采購(gòu)工作的生存和發(fā)展?fàn)顟B(tài)、政府購(gòu)買服務(wù)能否順利有效的推進(jìn)，與集采機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門間能否建立合理分工、權(quán)責(zé)相應(yīng)的關(guān)系息息相關(guān)。因此，應(yīng)進(jìn)一步理順集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門的職責(zé)關(guān)系，賦予集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)與其執(zhí)行功能相應(yīng)的管理權(quán)，如對(duì)投標(biāo)人、評(píng)審專家的違規(guī)行為的監(jiān)督處理權(quán)、后期合同履約的監(jiān)督權(quán)等，給予集采機(jī)構(gòu)更充分的履職空間。

2. 賦予集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)參與政府采購(gòu)目錄制定的職責(zé)

集中采購(gòu)目錄如不能有效體現(xiàn)政策功能導(dǎo)向，這些重大政策的落實(shí)就只能依靠一般社會(huì)中介機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，其合理性和可能性值得商榷。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)作為采購(gòu)工作的具體執(zhí)行方，掌握第一手的采購(gòu)資料和信息，如國(guó)采中心近兩年就組織過(guò)老年居家養(yǎng)老服務(wù)、體檢、醫(yī)療保險(xiǎn)等多個(gè)類別的服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)，并對(duì)公車租賃、會(huì)計(jì)審計(jì)、云計(jì)算服務(wù)等反映較多的服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行過(guò)多次問(wèn)卷調(diào)查和座談走訪，這些操作經(jīng)驗(yàn)使集采機(jī)構(gòu)能夠?qū)Σ煌?wù)的市場(chǎng)情況和采購(gòu)單位的使用特點(diǎn)進(jìn)行深入的調(diào)研和分析，哪些類型的服務(wù)項(xiàng)目屬于需求迫切、標(biāo)準(zhǔn)一致、更適合納入集中采購(gòu)目錄做出準(zhǔn)確合理的判斷，應(yīng)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)參與到集中采購(gòu)目錄、特別是公共服務(wù)集中采購(gòu)目錄的制定中來(lái)。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)現(xiàn)階段推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)還存在法律滯后于實(shí)踐、服務(wù)供給滯后于需求、預(yù)算管理體制滯后于采購(gòu)實(shí)際以及集采機(jī)構(gòu)缺位等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，我們還需在建立健全政府購(gòu)買服務(wù)的法律、建立和完善公共服務(wù)集中采購(gòu)目錄和建立競(jìng)爭(zhēng)性為主導(dǎo)的服務(wù)購(gòu)買體系上尋求突破，同時(shí)輔以行之有效的服務(wù)評(píng)價(jià)監(jiān)督體系以充分保證服務(wù)質(zhì)量。應(yīng)該看到，政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)是一項(xiàng)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的改革，是實(shí)現(xiàn)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的創(chuàng)新之舉。推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)并促成可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制還需解決一些基礎(chǔ)性問(wèn)題，包括轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開;改革財(cái)稅體制，建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度、調(diào)整中央和地方財(cái)政關(guān)系、合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任;推進(jìn)事業(yè)單位分類改革、改進(jìn)政府對(duì)社會(huì)公益事業(yè)的投入模式等宏觀和微觀改革舉措，而這有賴于整個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制改革的逐步深入而共同推進(jìn)。

Research on Government Purchasing Services from Society

Wang LidaFang Ning

[Abstract]Promoting government purchasing services from society is a key work for accelerating the transformation of government functions, improving the governance capability, as well as promoting the comprehensive reform. However, in the current stage of social development of China, government purchasing services faces many obstacles, and needs to be perfected by a series of external systems. This paper analyzes the situations, problems and causes of government purchasing services in China, and puts forward the countermeasures, including amplifying the legal system, establishing a centralized public service purchasing directory, and setting up a competitive purchasing and supervision system.

[Key words]government procurement，public services，centralized purchasing

[Authors]Wang Lida is Director of the Procurement Center of the Central Government Offices; Fang Ning is Section Chief of the Procurement Center of the Central Government Offices. Beijing 100035