王力達 方寧：我國政府向社會力量購買服務問題研究

王力達 方寧：我國政府向社會力量購買服務問題研究

[摘要]

大力推廣政府向社會力量購買服務是加快轉變政府職能、提高國家治理能力、推進全面深化改革的一項重要工作。但在中國當前社會發展階段，政府購買服務面臨諸多現實障礙，有待于一系列外部制度條件的成熟。本文對我國目前開展政府購買服務的現狀、問題和原因進行了分析，并立足于政府采購工作的實際提出了建立健全政府購買服務的法律體系、建立和完善公共服務集中采購目錄和建立競爭性為主導的服務購買體系和評價監督體系等一系列解決對策。

[關鍵詞]政府采購;公共服務;集中采購

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2014)09-0021-06

黨的十八屆三中全會提出“發揮市場在資源配置中的決定性作用”、“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確,“十二五”時期初步形成統一有效的購買服務平臺和機制，到2020年在全國基本建立比較完善的政府購買服務制度。大力推廣政府購買服務將是加快轉變政府職能、提高國家治理能力、推進全面深化改革的一項重要工作。立足于政府集中采購機構，對我國當前購買服務中的主要問題進行研究，并借鑒西方國家購買服務的經驗和做法探討我國大力發展政府購買服務的對策，對于發揮集采機構作用、落實政府采購政策功能、推動政府采購事業的更大發展具有重要意義。

一、我國政府向社會力量購買服務中的主要問題

在中央正式提出向社會力量購買服務的理念之前，地方各省市已積極開展實踐探索。目前全國已有12個省級財政部門出臺政府購買服務的實施辦法或指導意見，7個省市出臺了政府購買服務指導目錄，基本公共服務和社會事務服務為目錄的主要內容，政府履職所需的輔助性和技術性服務一直作為各級政府集中采購目錄內的固定品目進行采購。在各地積極先行先試、逐步拓展政府購買服務項目的背景下，2014年4月底財政部發布《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》(財庫[2014]37號)，從“分類推進、加強管理、靈活開展、績效評價”四方面提出了完善服務項目政府采購工作的總體要求，但中央層面目前還未出臺公共服務集中采購目錄，各地實踐中也暴露出政府向社會力量購買服務的諸多問題。

(一)法律滯后于實踐

1.公共服務尚未納入政府集中采購范圍

長期以來，公共服務由政府直接舉辦，在部門利益和慣性思維的推動下，借此要求增加機構、擴編、追加經費、甚至暗中尋租等行為使政府自身購買公共服務的動力非常不足。推進這項改革必須有強制性的外部推動力。但從各地實踐看，只有江蘇、廣東出臺了公共服務的集中采購目錄，其他地區都是以單獨出臺政府購買服務的指導性目錄為依托，指導性目錄與強制執行的集采目錄相比，效力明顯降低。筆者認為，沒有將公共服務納入集采目錄的重要原因在于服務采購的法律含義不明確。政府購買服務屬于政府采購的范疇。2003年開始實行的《政府采購法》第2條對政府采購界定為：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額以上的貨物、工程和服務的行為”、“本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。雖然法律定義并未明確為公眾提供的公共服務是否納入其中，但資金性質和集中采購目錄決定了政府購買服務的廣闊空間，但政府采購法第22條規定的政府采購供應商應具備的條件包括獨立承擔民事責任能力、財務狀況、納稅和社保繳納等多個方面，實踐中提供公共服務的大量社會組織屬公益性的非法人機構，并不具有獨立承擔民事責任的能力，且按照《財政部和國稅總局對于非營利機構免稅資格認定有關問題的通知》，這些非營利機構也沒有定期的納稅記錄。這實際上將社會組織排除在政府采購法規定的供應商之外，因而政府采購法對服務采購的隱含意義具有局限性。

2.《政府采購法》和《招標投標法》存在實踐沖突

按照《政府采購法》的規定：“政府采購工程是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等”，“政府采購工程進行招標投標的，適用《招標投標法》”。《招標投標法》中對工程建設項目包含的大型基礎設施、國有資金投資項目、國際援助項目三類內容進行了具體說明，同時規定三類項目的建設及與建設有關的設備材料采購等必須進行公開招標，但《政府采購法》并沒有明確規定“工程”是否包括與施工有關的貨物和服務，則該部分的采購是必須進行公開招標還是可以采用政府采購法規定的其他采購方式認識有分歧。不但采購機構面臨難題,行政主管部門監管也存在問題。按政府采購法，財政性資金的工程采購由財政部門履行政府采購管理監督職能。但按招投標法，發改部門有權審定招標方式，各建設、交通、水利、工信部等部門從事工程管理監督和具體招標職能。職能交叉重疊和監管不明造成了工程領域商業腐敗久治不愈，成為我國政府采購的“軟肋”。在實踐操作中，兩法出現沖突的領域還有很多，信息披露渠道不一致、質疑投訴規定不一致、非公開招標的審批機關、自然人投標資格及自主委托代理機構的確定等都存在相左的方面。在政府購買服務實踐中涉及到大量市政設施、基礎設施、公用事業等的建設和服務采購，隨著政府機構簡政放權進一步推進，政府向市場購買的服務種類還將日趨多樣，需要大量資金投入。若僅依據《招標投標法》，單一的公開招標采購方式是難以滿足實際需求的，借鑒國際經驗引入PPP等合作采購的模式將是必由之路，這些方式顯然游離于現行法律之外，修訂和完善法律迫在眉睫。

3.缺少推進政府購買服務的頂層設計

在我國，中央政府決策對地方政府的傳導帶動作用是其他國家難以比擬的。各級政府行為的聯動疊加，更會放大服務購買對經濟的拉動作用。但目前來看，中央層面尚沒有一個專業性、全局性、政策性、制度性的文件，缺少推進政府購買服務的頂層設計。2014年4月底剛剛發布的《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》(財庫[2014]37號)對完善服務項目政府采購工作的提出了一些總體要求，但缺少實質舉措。相比而言，江蘇、廣東省已頒布公共服務集中采購目錄。安徽、吉林、廣西等地已制定實施辦法，中央層面如不能從建立服務集中采購目錄入手，強制各政府部門限權放權、向社會買服務，這項工作的推進將舉步維艱。

(二)供給滯后于需求

根據《政府采購年鑒》的統計，《政府采購法》實施11年來，采購規模從2003年的1009萬元增長到2013年的1.6萬億元，其中服務類政府采購總量增長了12倍，但服務類采購占當年采購總規模的比重卻僅從7.7%增長到7.8%，基本沒有變化，比貨物類和工程類規模占比分別低29.3%和45.5%。可見服務類采購的比重嚴重偏低。但對服務采購、特別是公共服務的需求規模遠遠超過目前的采購規模。例如根據長沙市對殘障服務需求的統計，全市殘障人士31萬，但到2013年能享受到政府購買的殘障服務的人不足1/3，61.8%的殘障人士有就業需求，但政府的供給率僅有21.8%。2014年4月北京市民政局為了向流浪乞討人員中的精神病人、智障人員提供救助服務面向全市社會工作事務所購買8個專職社工崗位，每個崗位每年支付8萬元。該數量遠不能滿足北京市目前流浪乞討群體中需救助的人數。供給不足的主要原因在于：

1.承接服務的社會組織發育不足

我國目前在民政部門登記在冊的非營利組織約40萬家。但據統計，實際至少有300萬家。長期以來民政部門的前置審批政策和繁瑣程序使多數NPO只能以掛靠機構和草根團隊的形式存在。過度行政干預導致我國目前的社會組織獨立性差、功能不全、總量不足、人才不足、結構不合理、地區分布不均衡。社會組織發展程度滯后，難以承接政府大規模的公共服務委托。2013年國采中心承擔了中央機關失能和半失能老人居家養老服務的采購，經過向供應商征集意見和專家論證發現，北京市場能夠承擔日100人次服務規模的養老服務機構只有1家，最終只能向財政部門申請單一來源方式采購。

2.政府職能轉型滯后

在我國存在著相當一部分社會組織是由政府設立或倡導發起的，甚至有些非營利組織就是為承接政府職能而專門組建，社會組織并非獨立于政府之外。由于主體地位不獨立，體制內的長期扶持使其未經受過市場歷練，服務水平十分有限，參與市場競爭的能力大打折扣。由于政府職能轉移不到位、事業單位改革進展緩慢等體制性原因，客觀上造成了供給主體的服務能力無法適應市場需求的變化。

3.參與供給公共服務的企業動力不足

企業作為市場主體以營利為目的。目前政府購買的維持自身運轉的服務(如物業、印刷、車輛維修等)由于納入集中采購目錄多年，規模效應顯現，企業參與的積極性很高。但為公眾提供的公共服務，由于其非競爭性和非排他性使得市場價格機制難以發揮作用，公共品的價格扭曲使企業盈利空間十分有限，因而供給動力不足。

(三)預算管理滯后于采購實際

目前政府購買自身運轉所需的服務項目大多已納入集采目錄，在各級政府的預算編制中，政府采購資金預算單列，但預算并不向社會公開，因而社會部門對政府購買服務的需求并不了解，購買服務向市場的開放程度不足，市場透明度和競爭度不夠，造成服務購買成本偏高，不利于財政資金節約。政府購買的公共服務目前尚未納入預算管理的范圍，各級政府向社會組織購買的服務資金來源不固定，隨意性較大。如江蘇無錫，政府購買公共服務金額占一般預算支出的比重僅為1.9%，占市政府采購總額的比重僅5.8%。預算管理體制滯后客觀上造成了政府購買服務的整體規模偏小和購買領域偏窄的問題。

(四)服務購買標準和采購流程缺乏規范可行的依據

在購買服務的過程中，政府對自己購買服務的必要性、購買服務的種類缺乏清晰的認識和明確的標準，由于社會公共服務領域的資金回報率、成本核算、價格確定、服務質量的標準等具有較強的專業性，政府對服務的需求不清晰勢必導致采購價格和服務的模糊，合同條文不明確不嚴謹，政府完成自身職能的程度也就無法度量。由于采購標準不明晰、采購流程不透明，也極易產生公眾對所購服務不了解、不信任、不接受的情況。

政府維持自身運轉的物業、會議、保險等服務屬于集中采購目錄規定的內容，需交集中采購機構按照相關規定和流程執行，有規范可行的依據。集采機構通過協議供貨、定點采購的方式匯集采購規模。但諸如財務審計、醫療體檢、節能管理等服務雖不是集中采購范圍，卻是多數政府機構都需要采購的常規內容，從總體上看，各單位對這些服務的重復、頻繁、零散采購沒有形成規模效應贏得優惠價格。同時，政府購買公共服務的項目由于未納入集采目錄，各級政府部門自行采購沒有規范的流程，不是采用市場化程度更高的“招投標”等方式，不乏私相授受、渾水摸魚的情況，設租尋租難以避免，由此帶來的服務質量、費用合理性以及資金透明度要求也就無法保障。

(五)服務評價體系缺位

政府購買服務的效率和質量直接影響到服務的有效供給和政府履職水平，但從我國實踐來看，對政府采購服務的評價主要局限在行政化檢查或監督制度，缺乏獨立的監督機構，信息的真實性和競爭的公正性難以保證。現有體制對于公共服務的監管權分散在為數眾多的政府部門手中，有的既是主管部門，原又與社會組織存在隸屬聯系，復雜的利益糾葛下，對購買服務的監管和評價十分不力。已出臺績效評估的地區也往往缺少科學具體的考核指標，已有的定量指標多重視投入資金、人員、參與案例等方面，而對具體的實施效果、效益和效率評價不足。這極易導致購買公共服務的績效評估流于形式、沒有應有的執行力。

(六)集中采購機構在政府購買服務中的作用未有效發揮

政府購買服務屬于政府采購的范疇，伴隨《政府采購法》的誕生而設立的政府集中采購機構基于其非營利、準行政組織的屬性，在承接政府向社會力量購買服務中具備天然優勢，且在各地實踐中也積累了許多經驗，理應發揮更大作用。但現行法律對集采機構的功能定位卻影響了其作用的發揮。

首先，集中采購機構在法律上只是一個代理機構。這決定了集采機構對規避集采的行為沒有任何制約手段，在采購活動中處于相對被動的地位，大量規避采購的行為由此出現。

其次，集采機構沒有對合同的履約監督權。按現行規定，集采機構只負責采購過程的組織，中標后合同簽訂和驗收都由采購人進行。政府購買服務項目的合同履約和績效評價尤為重要，集采機構無法監督合同的履約，則當采購人有強烈的傾向性、在實踐中對不“滿意”的結果拒絕接受時，集采機構無可奈何，最終損害的是作為服務對象的公眾的權益。

再次，集中采購機構設置和隸屬關系多種多樣。《政府采購法》沒有明確規定集中采購機構該如何設置、隸屬于誰、是否應該有主管單位，導致各地集中采購機構設置五花八門，因此集采機構間缺乏有效的業務指導、交流和培訓機制，在行業規范、采購資源共享等方面都存在缺陷，影響了整體一致性和政府集中采購功能的發揮。

二、我國大力發展政府購買服務的主要對策

(一)建立和完善服務類集中采購目錄

1.完善現有集中采購目錄的服務品目

現行的中央和各地集中采購目錄中所含品目主要是維持機關自身運行的服務內容，包括會議服務、物業服務、印刷服務、汽車維修、保險等，不含公共服務，且關于機關自身運行和職能履行的服務內容很不完善。如公車租賃、云計算服務、會計審計、餐飲服務等需求普遍、標準統一、采購頻繁的通用服務具備納入集采目錄的基礎。同時，現行的中央單位部門集中采購目錄99%的品目是貨物，僅有海關的緝私船艇維修、稅務總局的發票稅票印制、人民銀行的社會中介機構審計和質檢總局的軟件運維服務四個服務類品目，這與各部門服務類采購實際相去甚遠。以民政部為例，每年大量財政資金撥付用于救災救援、養老、康復、助殘、培訓等公共服務上，上述部分內容實際可以歸入部門集中采購的范圍。

2.建立不同層級的公共服務集中采購目錄

將公共服務列入集中采購目錄是政府購買服務的關鍵所在，是各級政府轉變職能的強制推動力。建立公共服務集中采購目錄，應將服務購買活動聚焦于公共服務職能履行，將服務購買范圍明晰為具體預算科目框架，確保公共財政資金切實用于公眾受益項目，防止公共性流失與外部性問題產生。但分稅制體制下，公共服務集中采購目錄的制定從中央到地方無法做到整齊劃一,在建立不同層級的公共服務集中采購目錄時應理順以下關系：

一是中央和地方的關系。首先，中央應盡快出臺關于政府購買服務的實施辦法等政策性的文件，確定政府購買服務的財政預算、資金管理、采購方式、操作規程以及績效評價等基本內容。目前各地都在探索實施購買服務，但如何開展還面臨許多現實問題，迫切需要中央制定和發布可操作的指導性政策。其次，地方目錄應在基本公共服務基礎上依據地方特點有所側重和細化。中央層面公共服務的集中采購不會像地方層面那樣具體和細微，因而目錄的制定可聚焦于社會公眾需求的基本公共服務，確保購買的服務是為絕大多數老百姓利益服務，而不只是針對單一個體孤立設置。但具體到不同省市，則可以在公共服務集中采購目錄設定的基礎上有所側重，如為一定區域內數量較多的留守兒童、失能老人等特殊群體設置醫療、教育等服務內容。再次，中央和地方公共服務購買目錄的確定應遵循財權和事權相統一的原則。按照權責利一致原則，中央和地方分工協作、各有側重履行服務職能，避免出現中央規定公共服務支出水平，強制增加地方支出項目，卻無足夠配套資金的“上級買單，下級出錢”現象。目錄制定應給地方統籌服務購買留足空間和余地，處理好這一關系還需依托于財稅體制改革的整體推進。

二是集中采購與分散采購的關系。應將各部門通用性服務歸入交集采機構執行的集中采購目錄中，將各部門專業性服務納入部門集中采購目錄，其他零散特殊的服務可以由各單位分散采購。

三是公共服務與依法行政的關系。涉及行政相對人的服務性、事務性、技術性、專業性以及柔性管理工作可納入公共服務采購目錄，而行政許可、行政強制、行政處罰等管理職能必須由行政機關自身履行，未經法律授權、不得將管理事項列入采購目錄。避免出現“分內工作向外包”、“責任轉嫁社會”的懶政現象。

3.建立采購目錄的需求調查、論證和動態調整機制

“以人為本”是政府購買服務的根本出發點和落腳點。若僅把工作重點聚焦于購買過程，未有效地對社會公眾需求進行調查和分析，容易出現購買的服務與社會公眾需求的脫節。開展政府購買服務，不能“閉門造車”，應科學決策優先購買次序，并隨市場變化動態調整。

第一，建立需求調查和論證機制

首先，可將公眾服務需求調查與評估納入政府購買服務的固定流程，作為購買服務的先決環節，提前收集最普遍、最重要、最迫切、最敏感的社會公眾需求信息并予以輕重緩急評定。其次，可結合行風評議等現有公共管理績效評估，重點針對群眾不滿意、問題突出、打分不高、人手不足的公共服務領域開展政府購買服務。再次，在基本信息缺乏或失真情形下，可綜合采用多種方式，例如設計問卷調查、委托專業調查機構或科研院所調查，或將公眾需求作為專項課題予以系統梳理和階梯處理。最后，調查獲得的備選項目必須經過專家和群眾的充分論證，確保“雪中送碳”而非“錦上添花”。北京市購買公共服務的第一步就是服務提供者通過“北京市社會組織公共服務平臺”進行項目申報，然后由社會組織領域的專家、學者組成的項目評審委員會對政府購買服務項目審核和論證。論證確定后，通過北京社會組織公共服務平臺網站進行公示，接受群眾評議和監督。經過上述環節后，再確定購買哪些項目。

第二，建立動態調整機制

服務采購目錄的制定并非一成不變。市場經濟轉型期，靜態化的服務難以滿足多元化、個性化、發展性的服務需求。動態調整的原則：一是適應群眾不斷變化的需求，依群眾所需適時增減;二是與政府不斷推動的機構改革、職能轉變相結合，以購買服務促簡政放權;三是與地方經濟發展進程匹配，依財政能力變化擴大或縮小購買范圍;四是與社會組織、企業、機構等服務供應主體的發展水平相適應;五是根據服務項目可操作的難易程度進行取舍或漸進式選擇。

(二)完善政府購買服務的法律體系

1.完善《政府采購法》與《招標投標法》

一是豐富服務購買內容和方式。前文已釋《政府采購法》隱含的服務內容并不包含公共服務。借助《政府采購法實施條例》的制定，應把公共服務納入服務采購的內容;供應商主體資格的界定應采用更具包容性的描述，把提供公共服務的大量社會組織納入進來。目前法定的政府采購方式主要有公開招標、競爭性談判、邀請招標、詢價和單一來源。對于內涵和外延不斷擴大的公共服務，以上幾種方式難以滿足潛在需求。借《政府采購法實施條例》的出臺，應超越原有模式，使政府購買服務的行為更具現實操作性：對于標準清晰明確的公共服務可以采用公開招標等競爭性采購方式;對融資平臺高的工程建設類服務可以采用PPP戰略合作方式，包括BOT(建設—經營—移交)、BOO(建設—擁有—經營)、PFI(私人融資，政府特許經營)等;對市場競爭不充分的領域可以通過發放消費券、補貼券、直接投入等辦法，創新公共服務購買方式。

二是理順“兩法”邊界。通過《政府采購法實施條例》的制定理清“兩法”在采購范圍、采購方式和監管主體上的界限，確保政府采購涉及民生服務的工程類項目在各個采購和執行環節有法可依。

2.建立政府購買服務的預算管理制度

正在修訂的新《預算法》最早有望在今年8月的四審中通過，這將助力我國現代預算制度的建立。而現代預算制度正是以推進預算公開、建立透明的預算制度為核心，這與政府購買服務所要求的從立項、預算編制、執行到監督和績效評估的全程公開將更加契合。按照改進預算管理制度的要求，各級財政應統籌安排政府購買服務資金，由原先的資產購置向服務購買轉移，資金預算經同級人大批準后與公共服務細化目錄一同向社會公布，為后續的服務采購做好準備。購買服務資金列入部門預算，實行國庫統一支付，采購計劃與預算編制、支付進度與績效評估嚴密結合，推進政府購買服務的規范、有效地實施。

(三)培育政府購買服務的社會力量

我國的公共服務供給與國外的重要差異就是社會組織角色的缺失，對于龐大的人口數量和公共服務缺口，社會力量急需發展壯大。

1.放寬非營利組織準入

近年來，針對社會組織登記難的問題，深圳、廣東、成都、北京等地已相繼出臺文件，取消業務主管單位前置審批。直接登記備案是必然趨勢，這一改革做法可以進一步推廣。參照公司登記的方法，對非營利組織實行分類登記管理。同時推進社會組織與政府脫鉤，加強社會組織誠信和自律建設，規范從業行為，承擔社會責任。合理明確政府和非營利組織在社會公共事務分擔上的責任邊界，推動政府購買服務向深度和廣度發展。

2. 同步推進服務購買和事業單位改革

2014年7月1日正式施行《事業單位人事管理條例》標志著我國事業單位改革進入實質階段。借助事業單位改革的推進，實現部分承載服務職能的事業單位與原政府隸屬部門的監管權、所有權分離，同時削減已向社會組織或企業轉移職能的事業單位編制和人員編制，為形成多層次、多樣化的政府購買服務體制奠定競爭的基礎。

3.引導社會資金流入公共服務領域

公共服務領域的市場價格機制難以發揮作用造成了私營部門不愿涉足。但在當前政府部門基本公共服務均等化的職能還未實現、社會組織發育緩慢的情況下，必須設立激勵機制引導私營部門的資金和人員向這一領域流動。通過公私合作利益共享、補貼制度、稅收減免等措施吸引社會力量參與。今年4月23日國務院常務會議確定了鐵路、港口等80個項目向社會資本開放，下一步還將推動公用事業等領域向社會資本開放，這將有力引導社會資金向公共服務領域的流動。

(四)建立競爭性為主導的服務采購機制

黨的十八屆三中全會指出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用”，政府購買服務的深意正在于此。在購買服務的過程中，打破壟斷，引入充分的市場競爭，使公共服務回歸合理價格，服務質量在競爭中不斷提升，才能順利達到提高財政資金使用效率的目的。針對軟、硬兩種服務的不同特點，可以依托不同的主體采取不同的方式進行采購。

1.質量標準明晰的硬服務通過競爭性方式采購

對于采購量大、頻繁的服務內容，實行集中采購，形成規模效應。采購機構可以通過公開征求意見、項目論證等方式確定可量化的評價指標體系，依據公開招標、邀請招標、競爭性談判等法定的政府采購方式購買。采購頻次不多，但采購內容、標準明確的服務，采購人可以委托集采機構或社會代理機構按照法定的政府采購方式購買。

2.內容明確的軟服務推廣消費券方式采購

對于由受益主體的主觀感受衡量的軟服務，如養老、護理、心理輔助等，如市場上有大量服務提供者，競爭充分，可以采用向受益群體發放購買憑證的方式直接補貼消費者，如政府發放養老券購買養老服務，發放教育券加強流動人口教育培訓等。由消費者面向市場尋找、選擇自己需要的服務供應商，這可以適應特定群體的個體化差異、最大限度的降低采購和管理成本，消費者作為市場主體會從自身利益最大化的前提出發進行分散決策。如市場上缺乏充分的軟服務供應商，政府可以按照規定的審批程序、通過單一來源的方式直接定向購買。但同時，也應承擔起培育市場的責任，通過政策扶持、適當補貼，鼓勵公益性機構承擔起部分職能。假以時日，根據“需求引致供給”的經濟學原理，創造出其本身的供給市場。

3.需求不明晰的服務依托專業力量、創新采購方式

如為需求不明晰的一般小型項目，可通過行業協會征集意見、組織專家論證，進行合理的成本核算，實行定價招標選服務的方式，真正買到物有所值的服務內容。對于規格標準不明確、采購需求暫不明晰、評審標準難擬定的復雜大型項目，可借鑒歐美國家經驗，通過PPP合作模式采購。如大型基礎設施投入資金量巨大、周期長，公私合作可以調動民間資本的積極性，建立政府與企業市場主體的利益共享機制，并最終使社會公眾受益。國務院常務會議確定開放社會資本的80個項目中，明確了鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經營等方式參與建設營運，這是國家在鼓勵服務購買方式創新方面的積極信號。

(五)加強政府購買服務的監察評估

1.建立科學的評估標準與評估方法

政府購買公共服務應始終強調以民為本，以公共利益為導向。在評估過程中，不僅要重視政府主管部門的評估，服務對象的評估，而且要引入包含專家評審委員會、專業評審機構和社會公眾的第三方評估機制，同時借鑒發達國家經驗，利用信息技術建立起評估數據庫，便于公眾對整個購買過程更加及時、透明的進行監督。

2.建立服務項目實施的動態監管體系

服務項目的申請、評審、立項、招標、訂約、實施、調整、結項、評估、反饋等一系列環節都要有動態的管理辦法和相應的監督部門，對出現的問題及時研究、反饋和改進，將不利后果降到最低，對項目運作過程中的失職行為追究責任。

3. 政府購買服務的績效考核應納入政府履職的績效考核，進而影響到官員的績效考核

政府和官員的績效評估本就是一個公民導向的管理工具，把百姓對公共服務的評價真正反映到政府和官員的評價中，才能體現考核的公信力，也才能進一步督促政府和官員建立更優質的公共服務供給體系，形成持久的良性循環。

三、充分發揮集中采購機構在政府購買服務中的作用

(一)集中采購機構在政府購買服務中具備無可比擬的優勢

1.集采機構是不以營利為目的的準行政組織

《政府采購法》規定“集中采購機構是非營利事業法人”、“集中采購機構進行政府采購活動，應當符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質量優良和服務良好的要求”。集中采購機構是政府采購活動組織的重要主體，在落實國家政策、實現政府采購核心價值等方面不可替代，其機構的非營利性和人員的公職屬性有力維護和保證著政府采購各方面目標規范實現。集中采購活動不是單純的招投標，還包括前期采購需求計劃的匯總整合、制定采購操作規程、集中采購人員培訓、履約監管、采購效益評估分析等，這些職能是一個有機整體，環環相扣。政府購買服務也并不是一個單純的購買過程，公共服務的專業性、不可分割性和稀缺性決定了購買的前期論證和事后評估同樣重要。集采機構恰能發揮職責優勢，有力保障采購質量。

2. 集采機構承擔重要的政策功能

《政府采購法》規定了“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展”等。實踐中，集中采購機構不僅在調結構、穩增長、保就業的宏觀經濟政策落實中發揮一定作用，在具體的產業政策中也發揮著導向和促進作用，如推廣正版軟件、采購節能清單產品中突出政策導向，對自主知識產權的產品和服務實行加分，對小微企業實行價格扣除、扶持中小企業發展，鮮明體現了其有別于一般社會代理機構的公有性、政策性和強制性。法律賦予了集采機構落實國家政策的任務，集采機構在推進政府購買服務方面也承擔著義不容辭的責任。

3. 集采機構已逐步積累起購買服務的實踐經驗

近年來，集采機構在推進購買服務方面有諸多案例。2013年至今，我中心已陸續接受居家養老、醫療體檢、車輛租賃等多個服務類項目的采購。2013年山西省政府采購中心統一組織了山西省行政村街道亮化工程的政府采購工作。太陽能路燈采購和安裝點亮了17608個行政村的街道，總預算投資20億元，節約資金1.22億元，節支率達6.13%。許多地區的集采機構已實施采購中小學教材、養老助殘服務、藥品和醫療服務等公益民生項目，執行效果好、群眾滿意度高，集中采購機構在推進政府購買服務方面已經具備一定的實踐經驗。

(二)實現集中采購機構責權匹配，更好地發揮在政府購買服務中的作用

1.明確集采機構的法定職能

《政府采購法實施條例》醞釀已久，借助實施條例的出臺，準確定位集中采購機構，站在推動政府采購事業發展的全局高度，進一步明確集中采購機構的法定職能，賦予與其執行功能相應的管理權，對政府購買服務的推進具有重要作用。財政監督管理部門與集中采購機構不僅是采購業務主管、政策指導、工作監督的關系，監管與操作的關系，更是政府采購工作鏈條中不可分離的兩個環節。集中采購工作的生存和發展狀態、政府購買服務能否順利有效的推進，與集采機構和財政部門間能否建立合理分工、權責相應的關系息息相關。因此，應進一步理順集中采購機構與財政部門的職責關系，賦予集中采購機構與其執行功能相應的管理權，如對投標人、評審專家的違規行為的監督處理權、后期合同履約的監督權等，給予集采機構更充分的履職空間。

2. 賦予集中采購機構參與政府采購目錄制定的職責

集中采購目錄如不能有效體現政策功能導向，這些重大政策的落實就只能依靠一般社會中介機構來實現，其合理性和可能性值得商榷。集中采購機構作為采購工作的具體執行方，掌握第一手的采購資料和信息，如國采中心近兩年就組織過老年居家養老服務、體檢、醫療保險等多個類別的服務項目采購，并對公車租賃、會計審計、云計算服務等反映較多的服務內容進行過多次問卷調查和座談走訪，這些操作經驗使集采機構能夠對不同服務的市場情況和采購單位的使用特點進行深入的調研和分析，哪些類型的服務項目屬于需求迫切、標準一致、更適合納入集中采購目錄做出準確合理的判斷，應發揮優勢參與到集中采購目錄、特別是公共服務集中采購目錄的制定中來。

四、結語

我國現階段推進政府向社會力量購買服務還存在法律滯后于實踐、服務供給滯后于需求、預算管理體制滯后于采購實際以及集采機構缺位等現實問題。借鑒國內外經驗，我們還需在建立健全政府購買服務的法律、建立和完善公共服務集中采購目錄和建立競爭性為主導的服務購買體系上尋求突破，同時輔以行之有效的服務評價監督體系以充分保證服務質量。應該看到，政府向社會力量購買服務是一項“牽一發而動全身”的改革，是實現“國家治理體系和治理能力現代化”的創新之舉。推進政府購買服務并促成可持續發展的機制還需解決一些基礎性問題，包括轉變政府職能，實現政企分開、政資分開、政事分開;改革財稅體制，建立現代預算管理制度、調整中央和地方財政關系、合理劃分事權和支出責任;推進事業單位分類改革、改進政府對社會公益事業的投入模式等宏觀和微觀改革舉措，而這有賴于整個政治、經濟和社會體制改革的逐步深入而共同推進。

Research on Government Purchasing Services from Society

Wang LidaFang Ning

[Abstract]Promoting government purchasing services from society is a key work for accelerating the transformation of government functions, improving the governance capability, as well as promoting the comprehensive reform. However, in the current stage of social development of China, government purchasing services faces many obstacles, and needs to be perfected by a series of external systems. This paper analyzes the situations, problems and causes of government purchasing services in China, and puts forward the countermeasures, including amplifying the legal system, establishing a centralized public service purchasing directory, and setting up a competitive purchasing and supervision system.

[Key words]government procurement，public services，centralized purchasing

[Authors]Wang Lida is Director of the Procurement Center of the Central Government Offices; Fang Ning is Section Chief of the Procurement Center of the Central Government Offices. Beijing 100035