多地過剩產(chǎn)能越減越多 地方政府“怠工”細(xì)則難出臺

多地過剩產(chǎn)能越減越多 地方政府“怠工”細(xì)則難出臺

化解過剩產(chǎn)能在一些地區(qū)成了“剃頭挑子一頭熱”。《經(jīng)濟(jì)參考報》記者近日赴東、中、西部十余省份采訪發(fā)現(xiàn)，在中央政府主導(dǎo)的新一輪產(chǎn)能過剩化解政策出臺后，各地因產(chǎn)能分布情況千差萬別，政策落實進(jìn)展不一，相當(dāng)一部分省份沒有出臺落實化解過剩產(chǎn)能政策的細(xì)則，有基層官員在與記者交談中毫不掩飾“以文件落實文件、以會議落實會議”的消極應(yīng)對思想。

地方政府難舍產(chǎn)能過剩企業(yè)

一些地方政府對化解產(chǎn)能過剩并不感“興趣”，專家認(rèn)為，其中一個重要因素是地方政府有“難以割舍”的心理。

江蘇是我國工業(yè)經(jīng)濟(jì)大省，去年12月，江蘇省下發(fā)了《省政府關(guān)于化解產(chǎn)能過剩矛盾的實施意見》，明確了化解產(chǎn)能過剩工作的路線圖、時間表，重點(diǎn)工作任務(wù)分工及進(jìn)度安排，對鋼鐵、水泥、平板玻璃、船舶等4個行業(yè)制定了壓縮目標(biāo)任務(wù)。

就在江蘇省出臺政策前兩個月，2013年10月，國務(wù)院下發(fā)了“關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見”，提出“消化一批、轉(zhuǎn)移一批、整合一批、淘汰一批”的化解過剩產(chǎn)能政策。

然而，《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪發(fā)現(xiàn)，并不是所有的省份對化解過剩產(chǎn)能都像江蘇省這樣積極。“四個一批”政策出臺半年后，相當(dāng)一部分省份沒有出臺落實化解過剩產(chǎn)能政策的細(xì)則，有的省份實施細(xì)則“在草擬中”、有的“在領(lǐng)導(dǎo)審定中”。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員趙昌文指出，由于重化工業(yè)產(chǎn)值大、對就業(yè)和稅收帶動作用強(qiáng)，近年來一些地方政府不惜出臺大量優(yōu)惠政策招商引資發(fā)展重化工業(yè)，結(jié)果形成產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。

記者在江蘇采訪時也聽到一些基層官員說，鋼鐵、水泥、平板玻璃、船舶等企業(yè)，在市縣范圍內(nèi)往往都是重點(diǎn)骨干企業(yè)、利稅大戶。不少企業(yè)是地方政府以土地、財政等優(yōu)惠政策招引來的大項目，這些企業(yè)和項目確實對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅收貢獻(xiàn)和促進(jìn)就業(yè)發(fā)揮了很大的作用，同時帶動了一些相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對一些困難企業(yè)，地方政府寧愿讓其維持著，不愿讓其死掉，一旦政府主動實施關(guān)閉，企業(yè)銀行債務(wù)、資產(chǎn)處置、職工安置的壓力全都會轉(zhuǎn)移到政府身上。

此外，各地對于化解過剩過剩產(chǎn)能存在“認(rèn)識分歧”。采訪中，一些經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)“偏輕”的省份就認(rèn)為本省產(chǎn)能過剩矛盾并不突出，化解的壓力也不大，有的行業(yè)主體基本是民營企業(yè)，隨著市場行情的逆轉(zhuǎn)，這些民營企業(yè)早就轉(zhuǎn)型了，根本“用不著政府操心”。

“壓指標(biāo)”反致產(chǎn)能越減越多

有業(yè)內(nèi)人士指出，一些行業(yè)陷入“產(chǎn)能越化解越多、越干預(yù)越過剩”的怪圈，主要緣于“政府過度干預(yù)行業(yè)、干預(yù)企業(yè)、干預(yù)項目”，有違市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

實際上，化解過剩產(chǎn)能并不是“新鮮事物”。中國冶金企業(yè)協(xié)會會長趙喜子說，早在1999年，就有人喊我國鋼鐵嚴(yán)重過剩，開展全國性控產(chǎn)，當(dāng)時的產(chǎn)量只有1.3億噸。此后這么多年，所有鋼鐵項目必須要經(jīng)國家批準(zhǔn)，進(jìn)行絕對控制，結(jié)果“中央不批地方批”，從2002年以后，民營鋼鐵企業(yè)迅速、爆發(fā)式增長，一直到現(xiàn)在民營鋼鐵占到粗鋼產(chǎn)量的52%，最賺錢的時候，出現(xiàn)“百萬噸鋼現(xiàn)象”，即每上100萬噸鋼規(guī)模，3至5年就可收回投資。

“實際上，政府喊了10年鋼鐵過剩，卻沒有過剩，而到了2010年之后，我國鋼鐵開始出現(xiàn)真正的過剩，僅2009至2010年，我國鋼鐵增加1.5億噸產(chǎn)能。”趙喜子說。

《經(jīng)濟(jì)參考報》記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，有不少地方下發(fā)“砍”產(chǎn)能的指標(biāo)任務(wù)，引發(fā)企業(yè)和基層官員的抵觸情緒。一位基層經(jīng)信委工作人員抱怨說，淘汰落后產(chǎn)能，應(yīng)該按照能耗、環(huán)保等指標(biāo)來淘汰，而執(zhí)行中往往是根據(jù)規(guī)模來淘汰。比如，淘汰水泥落后產(chǎn)能，前幾年淘汰窯徑2.5米的，迫使企業(yè)都改成了3米，結(jié)果產(chǎn)能還擴(kuò)大了。再比如，國家文件中提出盡快取消32.5標(biāo)號的復(fù)合水泥，要上42.5標(biāo)號的生產(chǎn)線，不同標(biāo)號的水泥產(chǎn)品，按理說應(yīng)該由市場來決定，而不是行政性文件。

中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心總經(jīng)濟(jì)師陳文玲指出，化解產(chǎn)能過剩的“壓指標(biāo)”辦法既難見實效，又扭曲市場。“今后要謹(jǐn)防地方政府上馬項目是政績、淘汰項目也是政績的觀念。否則，就會陷入‘過剩———干預(yù)———再過剩———再干預(yù)’，越干預(yù)越過剩、力度越大反彈越快的怪圈”。

不少基層官員反映，在化解過剩產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能中，存在不按“市場規(guī)律辦事”的行為。比如過剩產(chǎn)能、落后產(chǎn)能界定標(biāo)準(zhǔn)模糊。在一個比較大的區(qū)域范圍，可以按80%左右的合理產(chǎn)能利用率來衡量，但具體到企業(yè)、具體到產(chǎn)品就難以衡量。

有專家認(rèn)為，過剩是市場經(jīng)濟(jì)的一種常態(tài)，唯此才能優(yōu)勝劣汰，才能使市場機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，這本來是一種正常現(xiàn)象，不是新問題，不是洪水猛獸。浙江省經(jīng)信委一位工作人員說，這些年來，電子行業(yè)產(chǎn)能過剩最為嚴(yán)重，但通過激烈的市場競爭，誕生了像小米手機(jī)這樣的品牌。“應(yīng)該引導(dǎo)企業(yè)形成新的競爭優(yōu)勢，而不是平衡產(chǎn)能，國外倒牛奶的事是企業(yè)干的，我們不能政府倒牛奶”。

優(yōu)惠政策刺激企業(yè)盲目擴(kuò)張

趙昌文認(rèn)為，不少企業(yè)投資的主要目的并不是真正在于項目的投產(chǎn)，而是為了獲取當(dāng)?shù)氐耐恋亍⒚禾康荣Y源以及未來的升值空間，為了獲取政府的各種補(bǔ)貼和返還。

《經(jīng)濟(jì)參考報》記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)專家和政府部門認(rèn)為，我國產(chǎn)能過剩的形成原因復(fù)雜，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩單靠市場難以自行調(diào)節(jié)，政府出臺行政措施進(jìn)行化解確有必要。

中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長金碚分析指出，當(dāng)前我國產(chǎn)能過剩問題突出的行業(yè)都曾經(jīng)是政府鼓勵的行業(yè)，比如光伏等，如果政策不鼓勵，在經(jīng)濟(jì)下行中可能會出現(xiàn)一定程度過剩，但不會過剩到十分嚴(yán)重的程度。除了政府鼓勵政策外，另一個原因就是地方間的激烈競爭，各地在招商引資中相互爭搶，低地價、低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，造成企業(yè)過度進(jìn)入，過度投資。“有些企業(yè)為了優(yōu)惠而投資，上項目的主要目的是圈地，而不是從項目的市場前景本身去考慮”。

記者在不少大企業(yè)采訪時了解到，這些企業(yè)在各地招商引資中都成為“座上賓”，一些地方政府想方設(shè)法去“公關(guān)”，邀請企業(yè)來投資，為了表達(dá)重視，個別地方甚至動用公安等公權(quán)力為企業(yè)服務(wù)。還有個別企業(yè)為了能夠享受到免稅等優(yōu)惠政策，不斷上新項目，盲目擴(kuò)張產(chǎn)能，一旦遇到經(jīng)濟(jì)下行，就容易陷入困境。

趙昌文說，不少企業(yè)投資的主要目的并不是真正在于項目的投產(chǎn)，而是為了獲取當(dāng)?shù)氐耐恋亍⒚禾康荣Y源以及未來的升值空間，為了獲取政府的各種補(bǔ)貼和返還，真有點(diǎn)“功夫在詩外”的意味。

工信部產(chǎn)業(yè)政策司負(fù)責(zé)人接受記者采訪時也表示，造成產(chǎn)能過剩的原因除市場因素外，還有體制機(jī)制、管理方式、發(fā)展方式等深層次原因。這位負(fù)責(zé)人舉例說，比如一些地方政府強(qiáng)調(diào)各自的資源和市場優(yōu)勢，以追求經(jīng)濟(jì)和財稅收入高速增長為目標(biāo)，通過低地價甚至零地價供地、資源配置、稅收減免、財政補(bǔ)貼、信貸扶持等方式招商引資，影響了企業(yè)的正常投資決策，甚至導(dǎo)致有些企業(yè)以項目名目進(jìn)行“圈地”的投機(jī)行為。

專家：引導(dǎo)市場“優(yōu)勝劣汰”

化解產(chǎn)能過剩是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級的重要抓手，也是對創(chuàng)新政府宏觀調(diào)控的挑戰(zhàn)。從記者走訪情況分析，通過政府干預(yù)化解當(dāng)前部分行業(yè)過剩產(chǎn)能，需處理好幾個方面的關(guān)系。

專家建議，一方面要處理好運(yùn)用行政手段與發(fā)揮市場作用的關(guān)系。陳文玲建議，防止把化解產(chǎn)能過剩作為考核指標(biāo)或者任務(wù)分解到各級政府，應(yīng)該發(fā)揮市場機(jī)制在配置資源中的決定性作用。

另一方面，處理好金融風(fēng)險與支持優(yōu)質(zhì)企業(yè)的關(guān)系。化解產(chǎn)能過剩中，一些企業(yè)可能面臨資金鏈斷裂的風(fēng)險，使得企業(yè)的銀行貸款變成壞賬。因此，應(yīng)對分步化解多少產(chǎn)能，化解哪一類產(chǎn)能，做出財政和金融風(fēng)險預(yù)估，特別是要有針對性地防范金融風(fēng)險。然而企業(yè)普遍反映強(qiáng)烈的問題是，盡管是產(chǎn)能過剩的行業(yè)，但行業(yè)內(nèi)企業(yè)有好有壞，在控制金融風(fēng)險的同時，銀行要對競爭力強(qiáng)的龍頭企業(yè)、優(yōu)質(zhì)企業(yè)，要繼續(xù)加大金融支持力度，不能“因噎廢食”。

此外，應(yīng)處理好消化產(chǎn)能與支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。一些接受采訪的專家和業(yè)內(nèi)人士指出，近年來，我國實體經(jīng)濟(jì)利潤微薄，不少資本“脫實入虛”，對實體經(jīng)濟(jì)造成很大傷害。化解過剩產(chǎn)能不能簡單地“削減”產(chǎn)能、削弱實體經(jīng)濟(jì)，而是要通過引導(dǎo)市場“優(yōu)勝劣汰”，最終促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)更好發(fā)展，確保行業(yè)利潤，促進(jìn)企業(yè)研發(fā)創(chuàng)造、提高附加值、做強(qiáng)品牌，提高競爭力。（丁文杰　屈凌燕）