代理資格認定取消后如何避免管理真空？

代理資格認定取消后如何避免管理真空？

代理機構管理模式轉變大家談

本期嘉賓：

南京審計學院副院長 裴育

南開大學法學院教授 何紅鋒

中國人民大學公共管理學院副教授 王叢虎

國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長  趙勇

中央財經大學財政學院黨總支副書記 姜愛華

對外經貿大學國際招投標與政府采購研究中心副主任 屠新泉

國信招標集團總工程師 荊貴鎖

政府采購研究者 宋雅琴

主持人：本報記者 賈璐

本期話題：“資格認定”變為“自愿登記”，代理機構管理模式大轉變釋放出什么信號？又將為政府采購監管部門、代理機構和采購人各方帶來何種影響？新政落地需要注意的問題有哪些？

意義

彰顯改革決心

《中國政府采購報》：隨著《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國保險法〉等五部法律的決定》發布，尤其是隨著《關于做好政府采購代理機構資格認定行政許可取消后相關政策銜接工作的通知》（以下簡稱《通知》）的出臺，我國政府采購代理機構管理模式進入新車道。那么，為什么會在此時進行這項改革？這項改革背后透露出何種信息？

趙勇：確實，隨著《通知》出臺，我國政府采購代理機構管理進入了全新的歷史階段。我認為這一轉變暗合了體制改革的脈動。自改革開放以來，我國經濟體制發生了翻天覆地的變化。特別是十八屆三中全會要求“發揮市場在資源配置中的決定性作用”，為包括政府采購管理體制在內的各領域處理好政府與市場的關系指明了方向。那么，在市場經濟中，對于企業的要求是什么？答案或許是：需要企業為自己的行為承擔責任。也就是能夠讓誠實守信的企業業務蒸蒸日上，能夠讓投機取巧的企業被市場所淘汰。

屠新泉：把市場能夠解決好的問題交給市場，專注做好政府應當做好的事情，這是未來一段時期內行政改革的基本方向。政府采購代理機構“資格認定”轉為“網上備案”，是國家政府職能轉變總體方針的體現。

裴育：是的，黨的十八屆三中全會明確提出：要全面正確履行政府職能，必須“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。政府采購代理機構資格認定顯然也屬于行政審批事項范疇，政府采購代理機構受采購人委托履行具體采購事務更屬于微觀事務范疇。因此《通知》的發布是財政部進一步落實黨的十八屆三中全會精神的具體舉措。

王叢虎：我認為這一轉變是我國深化行政審批制度改革的更進一步的表現，彰顯了本屆政府徹底轉變政府職能的決心和信心。這對于直接利益相關者——財政部——是一個不小的挑戰，相對于取消非法律規定的行政許可事項，本次直接從已經實施十多年的法律規定上通過修改法律來取消行政許可，是一個決心更大、難度更大，直接觸動更深層利益的重大舉措。

此外，財政部在政府采購法修正案通過之后，積極作出回應，制定了一套行之有效的應對措施，全力支持政府行政審批制度改革，并敢于從自身利益下手、自動削減自身的行政權力，這無疑給相關部門做出表率，也是自覺適應環境、加強組織學習、構建服務型政府的典范。

影響

對相關三方皆利好

《中國政府采購報》：那么，這種管理模式的大轉變會對中央和地方政府采購工作以及政府采購代理市場產生什么實質性的影響？

姜愛華：近年來，政府采購代理機構資格認定主要采取財政部及省級財政部門負責的方式，這種資格認定與審核，雖然對規范政府采購代理業務起到了一定的作用，但也滋生了少許權力腐敗的現象，束縛了市場作用的發揮。此次修法取消財政部門對政府采購代理機構資格的認定，將財政部門從審核政府采購代理機構的具體事務中解放出來，有利于財政部門將更多的精力放在對政府采購市場的監管上，是政府進一步轉變職能、簡政放權的體現；與此同時，更多的社會代理機構有機會、有積極性參與到政府采購業務代理事務中來，能夠進一步促進代理機構的發展，并更大程度地發揮競爭機制作用，激發市場活力。

《中國政府采購報》：那么，具體到政府采購監管部門、代理機構和采購人這三方主體，又會受到什么直接影響呢？

姜愛華：我認為，這次政府采購法修正案獲得通過，將促進我國政府采購工作向更加規范的方向發展，促進政府采購市場效率的提升。對于政府采購監管部門而言，取消其對政府采購業務代理資格的認定和審批，意味著其職能要從“微觀門檻管理”向“宏觀監督管理”轉變，是政府與市場關系的進一步厘清；對社會中介代理機構而言，由于政府采購業務代理資格不再有門檻，這意味著，一方面有更多的代理機構有機會參與到政府采購代理業務中，另一方面，政府采購代理業務市場競爭會更激烈，需要代理機構“拼實力”“拼服務”；對于采購人而言，其在代理機構選擇上有更大的選擇空間，可以根據具體采購選擇最適合的采購代理機構。

荊貴鎖：管理模式轉變后，對于以相應資格為主要生存基礎的采購代理機構來說，已經非常殘酷的同業競爭將更加慘烈。那么，在這種競爭態勢下，如何“拼實力”“拼服務”？我認為，在巨變面前，采購代理機構要想繼續生存和發展，必須尋求新的定位和發展方向。

從實踐來看，如果仍然單一從事采購代理或以采購代理業務為主，則很容易形成同質化競爭，很難獲得較好的利潤空間。實踐中，采購人受到技術能力和人員等方面的制約，在確定采購需求、有效監督產品的生產過程和組織產品驗收等方面，更需要服務機構提供有效的幫助。因此采購代理機構有必要朝著全方位為委托人提供服務的方向進行轉變，以提升自己的服務空間和利潤空間。這樣，才能在競爭中求發展。

何紅鋒：而對于采購人的影響則是如何選擇代理機構的問題。在有社會代理機構資格認定的情況下，什么樣的社會代理機構可以代理哪些采購業務，是由政府說了算的。但實際上，政府認定的資格是個大致的，具體到了某項采購業務時，采購人也面臨著選擇問題。并且，這樣的選擇難度并不比沒有資格認定少多少。因為政府采購代理機構的資格只有甲、乙兩級，至少甲級資格的代理機構可以從事所有的政府采購代理業務，其實也存在需要從大量的代理機構中選擇一家的問題。我們不能認為，在有資格認定的情況下，我只要選擇任何一家具有相應資格的代理機構就都沒有問題了。無論是從政府審計、紀檢監察的角度，還是公眾角度，都有權問一句：采購人為什么選擇了某一家代理機構，而不是其他符合條件的代理機構？其實，這也是政府采購制度存在的核心基礎。因此，不論是否存在資格認定的前提，采購人都需要對自己選擇的代理機構做出合理的解釋。

我的建議是，取消代理機構資格認定后，采購人可以根據代理機構的經驗業績、人員情況（可以對相關代理人員提出具體要求，如從業年限、代理過類似采購項目的經驗等）等進行評價的基礎上進行選擇。這與有資格認定情況下的選擇應當沒有本質的不同。所面臨的不同可能是：在有資格認定的情況下，可能有10家代理機構希望代理某一采購項目；取消資格認定后，可能有20家代理機構希望代理這一采購項目。

姜愛華：從另一個角度來看，讓市場來直接考驗代理機構，這或許比任何法律上的懲處更能督促采購代理機構合法合規地開展業務。這種“市場檢驗機制”，雖然不免有初期的政策陣痛，但長期來看，不管是對政府采購這項制度本身，還是對政府采購各方當事人，都是有很大積極意義的。

思考

管理新政如何落地

《中國政府采購報》：不過，在制度改革初期，相較“資格認定”，“自愿備案”顯得寬松得多，部分業內人士也擔心，我國的政府采購代理市場會不會因為準入門檻缺失而倒退。

裴育：是的，我們必須充分預計到，這種管理模式的轉變會讓代理機構進入數量快速增長的階段，這期間也會存在一定的無序狀態，甚至可能產生新的委托代理問題。在政府采購代理機構的行業協會建立起來之前，我認為，財政部門作為監管部門應負起指導（面對采購人）和監管（面對采購機構）責任，防止行業協會真空期間可能產生的各種亂象。

趙勇：可以說，在新舊經濟體制轉變過渡的過程中，政府主導的招標代理機構資格管理被取消，而行業協會主導的對于招標代理機構的評價體系尚未建立，招標代理機構從事業務的信息尚未整合之時，新舊制度的銜接可能會出現“真空地帶”，使得市場主體無所適從，而影響到政府采購業務活動的進行。在此階段，除必要的行政監督外，通過信息的公開透明，實現采購人監督、社會監督、代理機構的相互監督，可以有效地降低監督成本、提高監督效果。《通知》的第八條對此進行了充分考慮。

宋雅琴：我認為在管理新政的落地中，有如下三個問題值得關注。

一是代理機構的質量甄別機制。當初對代理機構實行“資格認定”的初衷是確保代理機構達到一定的質量水平從而可保證政府采購制度目標的實現。當時代理機構的質量由行政機關認定。在“資格認定”轉為“網上備案”之后，代理機構的質量甄別就交由市場力量和行業自律來完成。然而市場存在固有的失靈問題，例如信息不對稱、壟斷等表現形式，因此政府仍需要提供必要的基礎設施來緩解和消除市場失靈的問題。我認為，財政部正在建設的代理機構管理系統就應該承擔起這一責任，應該借鑒最新的技術手段和管理模式，引入互聯網思維和大數據方法，通過通用的公共平臺實現如下目標：其一，代理機構業務量、專業性、合規性、客戶滿意度等一系列數據的全面展示和分析；其二，采購人選擇代理機構、選擇采購方式的行為模式分析及代理機構與采購人互動、確定供應商的行為模式分析。

通過上述方法，應該能夠盡可能地消除信息不對稱帶來的問題，應該能夠提早發現壟斷等潛在危險，以確保政府管制的放松能夠真正激發市場機制和行業自治的活力，而不是打開潘多拉魔盒，陷入“一松就亂”的境地。

二是行業協會的作用。筆者認為行業協會的自律自治也是確保登記制能夠發揮作用的重要機制。未來的行業協會應該站在行業發展的大局角度，用自治的力量維持行業的品質和良性競爭的格局，避免出現“劣幣驅逐良幣”的局面。行業協會的一個重要責任是建立行業標桿，并加以推廣。而要避免再回到政府自由裁量權過大的境地，就應該確保行業標桿的標準盡可能的客觀、可量化、公開。

三是相關的懲罰機制。盡管事先的審核并不能確保代理機構都能合規運作，但缺少事先審核更有可能在一段時間內出現機構眾多良莠不齊的局面，因此將懲罰機制落到實處就顯得格外重要。懲罰機制的功能不僅在于將違法違規的行為加以處理，更在于及時發現采購代理機構運行過程中的體制性問題和制度性摩擦，并通過體制機制調整和技術創新加以消除，以促進政府采購事業的良性發展。

屠新泉：就政府采購而言，政府最應當做的是落實采購人的責任，從預算編制、采購計劃、采購過程到采購結果對采購人全程監督，使其不能將責任轉嫁于代理機構之類的第三方責任人身上。如果能理順這些關系，那么代理機構的好壞就并不重要了，重要的是采購人如何選擇代理機構以及選擇什么樣的代理機構。此外，主管部門應當加強對代理機構信息公開的要求，去解決采購人和代理機構之間的信息不對稱的問題。

何紅鋒：在采購人、代理機構管理方面，我認為有一種方法值得推薦：即有些地方在沒有取消資格認定前，已經做出的規定：應當通過招標（或者其他競爭性方式）選擇代理機構。因為在本質上，采購人選擇代理機構是在進行一項政府采購服務項目，而希望代理政府采購項目的代理機構就是潛在的供應商。這樣的采購，應當給所有的潛在供應商以平等競爭的機會。

姜愛華：此外，我注意到，修訂后的政府采購法取消了代理機構資格認定，但招投標法中的代理機構資格認定仍然存在。而在實際業務中這兩者是經常融合在一起的，我認為，政府采購法和招標投標法同屬公共采購法的范疇，在代理機構的管理上，我個人比較贊同這兩者保持一致。