從“政采法制化”邁入“法治政采”

編者按：十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確了全面推進依法治國的總目標和重大任務，并對深入推進依法行政、加快建設法治政府作出部署。事實上，我國政府采購改革歷來重視法制建設，自《政府采購法》實施的10余年間，政府采購在法制化軌道上不斷探索完善，矗立起10年輝煌的第一個里程碑。站在法治政采的新起點上，我們以盤點、回顧的方式梳理過去，展望未來。

從“政采法制化”邁入“法治政采”

1法制大廈拔地而起

韓非子曰：“明法者強，慢法者弱。”10多年來，我國政府采購制度建設在《政府采購法》的統領下漸成體系，填補了多項空白，彰顯出強大的制度生命力。

10多年來，我國相繼制定實施了《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號）、《政府采購進口產品管理辦法》等30多個配套辦法和規范性制度。與此同時，各地積極探索地方性立法，成為推動政府采購制度建設向縱深發展的一個突破口。據統計，目前全國共有各類政府采購規章制度9萬多個，涵蓋體制機制、執行操作、基礎管理及監督處罰等多方面內容。

然而，政府采購制度的建設完善是個長期的過程，改革拓展到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步。隨著政府采購“物有所值”制度目標的提出，隨著政府采購管理理念從程序導向型向結果導向型的轉變，加強頂層設計、確保制度體系的整體性、統一性、協調性與前瞻性，成為擺在我們面前的重要任務。

為此，財政部近年來重點抓了《政府采購法實施條例》《政府采購非招標采購方式管理辦法》這兩大制度的立法工作。目前，非招標辦法已于今年2月開始實施，對非招標采購方式的適用條件、采購程序等作出全方位規范；《實施條例》也已經過10余次修改完善，起草階段的任務已基本完成，正在履行相關立法程序。為貫徹落實三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，進一步推動政府采購制度改革，今年4月，財政部還印發了《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》，加快部署政府購買服務工作。

在簡政放權、轉變政府職能的大背景下，今年8月，十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過了關于修改《政府采購法》等五部法律的決定，取消財政部及省級人民政府財政部門負責實施的政府采購代理機構資格認定行政許可事項。隨后，財政部及時發布《關于做好政府采購代理機構資格認定行政許可取消后相關政策銜接工作的通知》，提出將代理機構資格管理審批制改為登記制。此舉有望提高企業參與政府采購代理的積極性，進一步激發市場經濟的活力。

2依法采購深入人心

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。依法采購，是法治政采的基石，也是推動政府采購變革的重要力量。10多年來，規范采購程序，強化采購效率和服務意識，提高采購質量，已成為各級、各地采購單位、集中采購機構、社會代理機構的共識。

2004年7月，財政部出臺《中央單位政府采購管理實施辦法》，要求中央單位政府采購工作實行內部統一管理，建立和完善內部監督制約機制。截至目前，高檢、高法、公安部、教育部、水利部、外交部等部門相繼設立了內部政府采購管理機構，培養了一批具有專業技能和管理水平的從業人員，為推動中央單位政府采購事業的全面協調發展奠定了堅實基礎。不少地方采購單位也不斷完善內部控制制度，朝著采購管理精細化、采購權責明晰化、采購流程科學化、采購行為規范化的目標進發。

憑借人才隊伍和業務組織的專業性，集中采購機構逐漸成為推進政府采購改革的中堅力量。10多年來，各地在建立健全集采機構內部管理機制、優化集采機構內部操作程序、創新集中采購實施方式等方面開展了多種嘗試。實踐證明，集采機構的規范、高效運行，有利于發揮規模效應和政策功能，降低政府采購監督成本，形成公平、有序的競爭環境，并有力地促進了政府采購法治化進程。

10多年來，社會代理機構也與政府采購制度共同成長，樹立起依法采購、嚴格采購的觀念，遵照政府采購法律法規、業務流程從事業務代理工作。絕大部分代理機構基本建立了包括工作紀律、獎懲制度、崗位分工、文件審簽、信息保密、財務管理、檔案管理等一整套與政府采購業務相關的內部管理制度，在此基礎上，通過不斷加強業務管理和制度執行建設，業務操作水平、規范化程度逐步提高。

10年風雨兼程，10年碩果飄香。如今，依法采購、廉潔采購、科學采購、和諧采購的理念逐漸深入人心，成為政府采購各方當事人的共同準則。

3法治監督形成合力

依法對行政權力進行科學有效的制約和監督，是提升各級政府及其工作部門依法履職能力、加快建設法治政府的必然要求。黨的十八屆三中全會要求強化權力運行制約和監督體系，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，形成科學有效的權力制約和協調機制。有權必有責，用權受監督，這是權力運行的基本規則，政府采購領域同樣如此。

在10多年的改革實踐中，各級財政部門密切加強與紀檢、監察、審計等部門的協作配合，建立了以財政部門全流程監管為主導、以審計部門事后監督和監察部門黨風政風紀律監督為支撐的監督體系。社會監督、媒體監督作為“第三只眼”，也不斷融入政府采購法治監督過程，倒逼政府采購工作更加規范、公平、高效。

按照《政府采購法》，各級財政部門是負責政府采購監督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責。10多年來，各級財政部門除了對政府采購活動實施監管，還對集中采購機構、社會代理機構、供應商、評審專家、采購人等政府采購各方當事人的行為進行了有效監管。

根據中央的要求和部署，2006年，財政部牽頭組織開展了政府采購領域治理商業賄賂專項工作，在查找問題和漏洞、整頓采購環境、建立長效機制等方面取得重要階段性成果，使各地區、各中央預算單位、政府集中采購機構和社會代理機構進一步掌握了政府采購制度的要求和規定。

2008年，財政部會同監察部、審計署和國家預防腐敗局開展了政府采購執行情況專項檢查，這是我國首次對全國政府采購執行情況進行檢查。在此期間，財政部國庫司、駐部監察局、監督檢查局、條法司，以及中央紀委、監察部等部門組成6個督導組，深入各地（市、縣），對全國地方專項檢查工作情況進行督導，并根據檢查結果對政府采購違法違規行為提出了整改意見。近年來，各地已將專項檢查工作常態化，上海、深圳等地還將政府采購政策實施和管理納入了常規性審計監督。

對集采機構和社會代理機構進行年度考核，則成為各地財政部門對政府采購代理機構實行監管的主要方式。2010年2月，財政部對中央國家機關政府采購中心、中共中央直屬機關采購中心和全國人大機關采購中心2009年度集中采購工作情況進行考核，這是《政府采購法》實施以來財政部對中央集中采購機構的首次考核。在2011年12月進行的第二次中央集中采購機構考核中，財政部又將部門集采機構納入考核范圍。各省市財政部門也陸續展開了對集采機構和社會代理機構的年度考核工作，不斷規范代理機構的采購行為。在財政部門取消對代理機構的資格認定并實行“寬進嚴管”后，這一方式將發揮更加關鍵的作用。

此外，不少省市的政府采購監管部門與檢察機關聯手，將行賄犯罪檔案查詢引入政府采購，或是在政府采購領域建立企業信用報告制度，杜絕有行賄記錄的企業和失信企業參與政府采購項目，從而進一步規范政府采購行為，預防職務犯罪和商業賄賂。

4管理創新不斷推進

10多年來，依據公平、公正、公開原則架構的政府采購制度，我國政府采購管理體制機制日趨完善，基本建立了“管采分離、機構分設、政事分開、相互制約”的工作機制，形成了以“集中采購為主、分散采購為輔”的采購格局。就當前的制度架構而言，標準化、電子化被認為是最有效的兩大管理手段，成為各地深化政府采購改革的共同選擇。

在政府采購制度發展的關鍵10年，不少省市都在積極探索政府采購文件的標準化文本，將政府采購標準化建設作為重中之重。2005年，重慶市開始推行政府采購招標文件貨物類范本，天津市、陜西省也已形成涉及工程、貨物和服務的招投標文件標準化文本，涵蓋政府采購項目從委托開始，到最終簽訂采購合同的全過程。然而，由于標準化建設缺少精與細的統一標準，要想真正實現采購對象標準化、采購監管標準化、采購程序標準化、采購文本標準化、采購評價標準化，依然任重道遠。

信息技術成為各地落實財政部精細化、科學化管理要求的重要手段，也為采購活動更深層次的拓展提供了有力依托。10多年來，在財政部推進全國電子化政府采購管理交易系統建設總體思路的指引下，各地不同程度地實現了政府采購管理與操作的電子化，基本實現了全覆蓋與全流程的革新與再造。北京、河南、廣東、重慶、江蘇、浙江、福建等地均已完成政府采購電子化管理交易系統建設，并朝著實現供應商庫、商品庫等信息資源共享與管理，網上商城等方向發展。

此外，值得關注的是，在政府采購改革第二個10年的起點上，“專業化采購”成為政府采購管理體制、執行機制不斷完善的新訴求，政府采購的內涵正在發生深刻變革。業內專家提出了這樣的暢想：在政府采購標準化的基礎上，實現從中央到省、地市、區縣，采購項目基本相同，法定流程一致，擁有一套完整的業務準則、程序和規范，涵蓋預算編制、信息發布、采購需求描述、合同文本編制、操作流程規范、交易規則界定、采購結果績效評價等標準，最終達到政府采購的專業化。其中，采購需求、合同管理的專業化是兩大核心要素。

可以預見，在標準化、電子化、專業化三位一體的互動中，政府采購管理機制、運行機制必將得以重塑，并深刻影響政府采購的發展。

5救濟渠道日益暢通

或許很多人還記得，2003年，國家發展改革委、衛生部委托兩家采購代理機構采購相關儀器設備中，一家名為北京現代沃爾經貿有限責任公司的公司兩次投標報價中均為最低，卻都未中標。現代沃爾向財政部投訴，但在規定時間內未獲回復。2004年，現代沃爾將財政部起訴至法院，經過北京兩級法院的審理，財政部均告敗訴。終審判決后，財政部作出處理決定，但現代沃爾不滿財政部的決定，再次起訴財政部。北京市一中院開庭審理了這起行政訴訟案件，判定財政部勝訴。

這，便是轟動全國的政府采購第一案。此案之所以被關注，其中的一個重要原因便是它開啟了“民告官”之先河。暫且不論案件中各方當事人的是非對錯，正是依托相對有效的救濟渠道，正是在政府采購制度為供應商維護合法權益提供的法律保障下，“民告官”才能成為現實。

2004年，財政部出臺《政府采購供應商投訴處理辦法》（財政部令第20號），以防止和糾正違法或不當的政府采購行為，保護參加政府采購活動供應商的合法權益。2006年，浙江省印發《浙江省政府采購供應商投訴處理工作文書（示范本）》，涵蓋投訴受理環節、調查取證環節、處理處罰環節和立卷歸檔環節四大環節的17種文書，使質疑和投訴在提出、受理和處理方面步入標準化時代。此后，黑龍江、四川、山東、江蘇、遼寧等地紛紛出臺政府采購投訴處理工作規程、政府采購供應商質疑投訴處理暫行辦法等文件，對政府采購的法律救濟制度進行細化規定，政府采購法治救濟渠道日益暢通。

事實上，全國每年都有不少類似“民告官”案例，政府采購制度的優越性由此可見一斑。當前，財政部正在穩步推進20號令的修訂工作，在不久的將來，必將構建起公平、規范、高效的政府采購投訴處理機制。