馬海濤：將推動全國統一政采市場形成

將推動全國統一政采市場形成

中央財經大學財政學院院長 馬海濤

未來借助互聯網及采購需求標準化建設，可以歸并和整合一定區域范圍內的政府采購需求。而借助這種需求的整合，形成真正意義上的規?；少彛浜蠂业漠a業政策，實現政府采購調控經濟的政策功能。

《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）是對我國政府采購制度實施的經驗匯總，彌補了我國政府采購制度體系缺少承上啟下的行政法規的現狀，有利于我國政府采購制度管理體系及操作執行鏈條的完善。也正因為如此，《條例》的實施必將會帶來我國政府采購制度的新一輪改革契機。

一、政府采購的范圍將進一步擴大

2013年，全國政府采購金額為16381.1億元，比2012年增加2403.4億元，增長了17.2%。在貨物、工程、服務三大采購對象中，服務類采購增長速度最快，同比增長26.4%。

而《條例》第二條通過財政性資金范圍的進一步界定，使更多的采購項目納入到了政府采購管理范圍中。特別是，將政府向社會公眾提供的公共服務納入服務采購的范圍之中，這將使我國政府采購的范圍進一步擴大。

與具有長生命周期的貨物、工程類采購項目不同，服務類項目的生命周期大多比較短，甚至具有即時消費性。所以，隨著公共服務類采購項目的加入，未來的服務類采購將繼續保持較高增長速度，也會同時促進我國政府采購規模進一步擴大。

然而，全國采購規模的擴大與政府采購規模效應不是一回事，因為全國采購規模的擴大是建立在全國采購數據匯總基礎上的，具體到每一個項目其對所在產業和國家經濟的影響是不明顯的。如果把政府采購歸為“汲水政策”的話，那么，想對某個領域或者產業產生拉動或促進作用，需要相應的采購規模達到一定量，并最好能保持一段時間。這單靠基層政府的需求是難以實現的。因此，我們應當更加重視如何形成采購的規模效應，以此作為實現諸多政策功能的基礎。

二、全國統一的政府采購市場將會逐步形成

《條例》第十條指出，國家實行統一的政府采購電子交易平臺建設標準，這從一個側面反映出：未來借助互聯網及采購需求標準化建設，可以歸并和整合一定區域范圍內的政府采購需求。而借助這種需求的整合，形成真正意義上的規模化采購，配合國家的產業政策，實現政府采購調控經濟的政策功能。

簡而言之，全國統一的政府采購市場對我國政府采購發展的意義可以從如下方面進行理解：一是實現政府采購經濟調控功能的關鍵條件。政府采購政策實施的最終目的是能夠平復經濟周期波動，實現經濟平穩、健康發展。所以，一旦需要使用政府采購手段實現經濟的宏觀調控，必須要有足夠的需求來抵御經濟周期的趨勢，以此來引導國家資源實現更為優化的配置。而制度和行政框架下的全國政府采購聯動體系需要以統一的政府采購市場作為基礎和條件。二是提升政府采購市場吸引力。當前我國政府采購實際操作過程中，由于標的額不夠高，加之大多使用最低價評標法，許多潛在供應商并沒有足夠的積極性重視政府采購市場，導致政府采購質量和效率（主要是指廢標率高）難以提升。而一旦政府采購統一市場形成了，供應商可以從規模之中受益，那么，政府采購市場的吸引力就產生了，也容易在實際采購之中形成良性競爭，實現政府采購經濟效益和社會效益的雙豐收。

三、部門間業務協作是開展公共服務采購的關鍵

盡管《條例》第二條中明確將政府向社會公眾提供的公共服務納入政府采購的管理范疇中，卻只是明確了管理權歸屬，當前還沒有一部明確的法律和規章對此類政府采購項目進行規范。

而公共服務政府采購不像其他對象，采購人或委托人不是把采購項目一攬子交托給集中采購機構或采購代理機構，而是僅把公共服務供給過程中的采購過程交給了集中采購機構或采購代理機構。這其中的情形相對復雜多變，部門之間的協作將是確保公共服務供給質量的關鍵。

除此之外，《條例》第二條的規定，實際上大大擴展了政府采購的范圍，特別是向社會大眾提供公共服務被納入政府采購管理范疇之中。如此一來，現有集中采購機構在保證采購效率的情況下可能會超負荷，將來可能一些流程清晰、市場規范的采購項目會移交采購代理機構承接。這樣就會慢慢形成一個政府采購代理市場，對這個市場的規范和監管，也可能會成為下一階段政府采購制度改革的重點。

無論是采購人與采購機構的協作，還是集中采購機構與委托代理機構的協作，都需要有明確的任務定位和業務銜接機制，所以，未來政府采購改革需要著重研究分工合作過程中的任務與職責劃分。

四、積極開展政府采購標準化建設

政府采購標準化是指在平臺建設、文件編制、信息發布規范、采購需求表達、統計口徑等環節中，對重復性事物和概念通過制定和發布各類標準，達到協調統一，以獲得最佳秩序和社會效益的目的。

政府采購標準化建設是配合電子化平臺建設的輔助措施，除了提高政府采購法治水平之外，其經濟學意義在于有利于促進采購需求在更廣范圍的配置，有利于形成采購的規模經濟，進而配合其他政策實現政府采購的政策功能。

《條例》中涉及標準化建設的部分有：（1）第十條“國家實行統一的政府采購電子交易平臺建設標準”；（2）第三十二條“采購人或者采購代理機構應當按照國務院財政部門制定的招標文件標準文本編制招標文件”；（3）第四十七條“國務院財政部門應當會同國務院有關部門制定政府采購合同標準文本”。

政府采購標準化建設對我國政府采購事業發展的意義至少體現在以下幾方面：

1.有利于實現政府采購管理現代化。政府采購過程從需求確定、預算審批，經招標采購到合同簽訂，直到履約驗收，是一個綜合的大系統，將來的分工會更細。要使政府采購過程成為一個有機整體，從技術和管理角度看，標準化建設是一個關鍵環節。只有科學訂立流程標準并嚴格實行，才能實現整個系統的高度協調，進而提高我國政府采購的整體管理水平。而且通過標準化建設，會形成質量保證體系，只要嚴格執行這些標準，就能確保為采購人采購到合格的產品或服務。

2.消除壁壘、促進政府采購統一市場形成。就我國而言，各個地區標準不一已經成為我國政府采購統一市場形成的重要技術壁壘。加之，電子采購已經將標的物與采購人之間的一系列活動的時空縮減到最低，如果沒有標準化做保證，電子采購的效率潛能就無法激發。

3.降低采購成本、提高采購效率的有效途徑。在電子化建設的背景下，如果整個政府采購流程能夠實現標準化，就可以實現一貫到用戶的采購，可以加快采購速度，降低采購周期，減少流程中的效率損失，因而可獲得直接的或間接的效率提升。

總體而言，《條例》的頒布和實施是我國政府采購事業發展過程中的重大節點，其對于政府經濟調控與國家治理方面的促進作用是毋庸置疑的，其在解決了先前理論和實踐過程中問題的同時，也催生了諸多亟待改革和調整的地方。借助法制建設和實踐反饋，未來的政府采購政策，必然能成為國家經濟調控與社會治理的有力工具，成為實現中華民族偉大復興中國夢的重要制度保障。