財政部醞釀政府采購新規(guī)

中國龐大的公共采購市場，將可望建立新的監(jiān)管框架。

本報記者獲悉，財政部正考慮頒布新的采購指導規(guī)范，思路包括涵蓋省、市等行政級別的政府采購，用以指導采購實體在適當級別采購商品或服務，改善目前企業(yè)需要同時應對不同級別、不同條件招標的復雜局面。

據(jù)悉，這一新的指導規(guī)范的具體內(nèi)容，包括制定統(tǒng)一標準的產(chǎn)品規(guī)格描述，避免不同地區(qū)對同類產(chǎn)品“私設(shè)門檻”來解決招標權(quán)下放地方后出現(xiàn)的問題。

而負責監(jiān)督社會公共利益和公共安全項目招投標的國家發(fā)改委，也正向相關(guān)部門征求意見，考慮采取適當措施解決大型基建項目招投標中出現(xiàn)的問題。

中國公共采購市場的狀況近日成為輿情焦點。根據(jù)《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020）》，中國政府采購市場規(guī)模的官方數(shù)據(jù)為7000億元。

而中國歐盟商會4月20日首次發(fā)布的調(diào)查報告，稱“中國目前整體公共采購市場的價值估計超過7萬億元，約占GDP的20%”。

負責受理政府采購申訴的財政部，在2010年也收到約300宗企業(yè)投訴，集中在政府采購評估體系的公平性及透明性方面。

“逐城投標”求解 財政部醞釀政府采購新規(guī)

估值之辯：7000億還是7萬億？

企業(yè)對公共采購市場的重視程度，緣于對中國整體采購市場的估值。

根據(jù)《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020）》，中國政府采購市場規(guī)模的官方數(shù)據(jù)為7000億元，僅涵蓋中央及以下級別根據(jù)《政府采購法》開展并由財政部監(jiān)督的項目。

實際上，這只占整體公共采購市場中的一小部分。在官方定義沒有涵蓋的項目就包括三峽大壩、鳥巢、水立方等奧運場館，以及中國的高速鐵路網(wǎng)絡等。

此外還有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共交通等關(guān)鍵行業(yè)的其他政府采購項目，以及某些根據(jù)《招投標法》開展，但由其他部委監(jiān)督的能源項目。

例如，從2008年到2010年，與京滬高速鐵路建設(shè)有關(guān)的公共采購合同價值總額達2209.4億元，但這筆金額僅包含在鐵道部的采購統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，沒有包括在財政部提供的7000億元數(shù)據(jù)中。

同時，大型國有企業(yè)的購買力甚至強于某些政府部門，但不受《政府采購法》管轄，因此也未被列入上述評估數(shù)據(jù)中。

經(jīng)合組織的研究表明，一個國家各級政府的公共采購平均總開支一般占該國GDP的12%到20%。若將經(jīng)合組織得出的全國平均水平應用于全國，則中國采購市場的價值可能介于4.08萬億到6.8萬億元之間。

中國歐盟商會公共采購工作組主席范克高夫認為，中國公共采購開支在其占GDP的比重即使未超過“12%到20%”這一范圍，至少也應該達到其上限，如果估計中國公共采購開支占到其GDP的20%，則意味著公共采購市場的價值將達到6.8萬億元。

中歐商會根據(jù)中國國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)整理的數(shù)據(jù)顯示，2009年，政府開支（不包括軍事開支）達7.12萬億元。

“這項數(shù)據(jù)不足以代表政府采購的規(guī)模，因為此數(shù)據(jù)僅代表政府的總開支，包括政府職員工資和其他運轉(zhuǎn)費用，但忽略了由國有企業(yè)執(zhí)行的項目和采購。這樣一來，整體公共采購規(guī)模被大大低估。” 中國歐盟商會主席戴杰表示。

招標權(quán)下放商家疲于“逐城投標”

目前國內(nèi)的公共采購主要由《政府采購法》和《招投標法》規(guī)范。《政府采購法》適用于中央及下屬各級政府的所有采購。《招投標法》則涵蓋社會公共利益和公共安全項目，如大型基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施項目。前者主要由財政部監(jiān)管，后者主要由國家發(fā)改委監(jiān)管。

由于《政府采購法》將招標權(quán)和批準權(quán)下放，中央以下級別的招標不斷增加，導致企業(yè)更難以進入市場。

“招標程序都大致類似，只不過有時候需要不同的表格和認證，你永遠不知道將面臨哪些要求，這些聽起來似乎沒有多大差別，但當每個城市都有自己的規(guī)定時，在這些城市的招標上所花的時間可能會成倍增加。”一位醫(yī)療器械制造商告訴記者。

從2009年開始，我國將投入8500億資金改革醫(yī)療，據(jù)估計，醫(yī)療市場的價值為1.5萬億，約占全國GDP的5%，隨著全民醫(yī)保覆蓋步伐加快，未來10年醫(yī)療市場規(guī)模可能達到超4萬億的水平。

衛(wèi)生部于2010年發(fā)布通知，取消全國統(tǒng)一招標采購，由醫(yī)院在不同的中央以下級別舉行物資采購招標，這意味著，在一個地區(qū)參與省級招標的產(chǎn)品，可能在另一地區(qū)則屬于市級招標產(chǎn)品。

為此，供應商將不得不花時間在一個省份的許多不同城市進行投標，而不是參與一次省級招標即可。據(jù)制造商介紹，他們需要同時參加在6個不同城市舉行的2個省級招標和27個市級招標，以及1個由不同城市舉辦的聯(lián)合招標。
由于不同的程序?qū)е赂叩氖掷m(xù)負擔，增加了投標者的成本，一些公司已經(jīng)表示無力參加如此多不同級別的招標，或者有選擇地將精力放在某一級別上。

“我們并不是在所有城市都有聯(lián)絡人，我們面臨的選擇是，要么擴充我們的銷售隊伍，涵蓋每一個新的業(yè)務城市，要么專注于現(xiàn)有的業(yè)務位置。”該醫(yī)療器械制造商表示。

此外，投標成本也在不斷攀升。與醫(yī)療采購有關(guān)的費用包括保證金、管理費、參加投標費、專家評審費、中標服務費、藥品質(zhì)量檢測費、合同履約擔保金等。

由于這些收費缺乏統(tǒng)一標準，經(jīng)常因地區(qū)而異，為整個行業(yè)增加了負擔。有分析人士認為，投標者減少將降低競爭，影響招標價格和投標公司的投標成本，政府機構(gòu)可能為其采購產(chǎn)品付出更高代價。

不對稱天平：萬億市場和300起投訴

對于投標過程中存在的種種問題，《政府采購法》規(guī)定了正式的申訴程序，但這些程序往往難以達到實效。

根據(jù)《政府采購法》規(guī)定，如果供應商認為自己在投標過程中遇到不公平對待，可以執(zhí)行三步走程序：質(zhì)疑、投訴，然后是訴訟。這三個階段走完往往是一個冗長的過程。

而在這個階段，最終用戶往往已與中標者簽訂合同，落標者不可能要求對整個招標過程進行再評估，并獲得再次投標機會。

由于競爭環(huán)境激烈，受訪公司不愿對遭受的不公平投標評估尋求救濟措施，他們更多地保持沉默，或者只與招標代理機構(gòu)舉行的閉門會議中提出疑問，因為他們擔心向負責招標的官員提出疑問后，可能會使公司將來參加招標處于不利地位。

“我們需要在這個市場中生存，如果提出異議，就可能破壞與政府的關(guān)系，這樣可能以后再也無法中標。”一家企業(yè)的負責人表示。

接受采訪的公司普遍有這樣的認識：即使反映了問題，也很少能改變中標結(jié)果。

企業(yè)在參與大型基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施項目合同競標時，也同樣面臨問題。

《招投標法》支持投標者或其他任何利害關(guān)系方質(zhì)疑采購實體，但執(zhí)行招標和設(shè)定規(guī)則的采購實體（代理機構(gòu)），同時也負責實施規(guī)則和監(jiān)督程序問題。

“采購職能和決策過度外包可能從根本上削弱政府采購職能本身，使政府采購政策目標落空。”中央財經(jīng)大學中國公共采購研究所所長曹富國說。

在他看來，工程采購領(lǐng)域的采購職能高度分散化和外包化，“出現(xiàn)問題就加強監(jiān)管，更多的監(jiān)管導致更多的問題，然后再加強監(jiān)管”，這樣的惡性循環(huán)說明了加強監(jiān)管和更多的監(jiān)管的無效性。

戴杰表示：“地方財政部門往往沒有專門處理《政府采購法》招標投訴的部門，有時候，處理投訴的官員又缺乏政府采購實踐方面的足夠?qū)I(yè)培訓。”

曹富國認為，以強監(jiān)管為取向的制度設(shè)計可能會抵消效率；專家評審制度等使得采購決策外包化，弱化了政府的采購職能。解決上述問題的辦法是加強采購職業(yè)化建設(shè)，強化集中采購機構(gòu)建設(shè)，讓專業(yè)采購官員進行采購項目決策。

戴杰建議制定統(tǒng)一的《政府采購法》和《招投標法》申訴程序，二者的申訴可由同一個獨立的復議和救濟委員會受理。