財政部醞釀政府采購新規

中國龐大的公共采購市場，將可望建立新的監管框架。

本報記者獲悉，財政部正考慮頒布新的采購指導規范，思路包括涵蓋省、市等行政級別的政府采購，用以指導采購實體在適當級別采購商品或服務，改善目前企業需要同時應對不同級別、不同條件招標的復雜局面。

據悉，這一新的指導規范的具體內容，包括制定統一標準的產品規格描述，避免不同地區對同類產品“私設門檻”來解決招標權下放地方后出現的問題。

而負責監督社會公共利益和公共安全項目招投標的國家發改委，也正向相關部門征求意見，考慮采取適當措施解決大型基建項目招投標中出現的問題。

中國公共采購市場的狀況近日成為輿情焦點。根據《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020）》，中國政府采購市場規模的官方數據為7000億元。

而中國歐盟商會4月20日首次發布的調查報告，稱“中國目前整體公共采購市場的價值估計超過7萬億元，約占GDP的20%”。

負責受理政府采購申訴的財政部，在2010年也收到約300宗企業投訴，集中在政府采購評估體系的公平性及透明性方面。

“逐城投標”求解 財政部醞釀政府采購新規

估值之辯：7000億還是7萬億？

企業對公共采購市場的重視程度，緣于對中國整體采購市場的估值。

根據《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020）》，中國政府采購市場規模的官方數據為7000億元，僅涵蓋中央及以下級別根據《政府采購法》開展并由財政部監督的項目。

實際上，這只占整體公共采購市場中的一小部分。在官方定義沒有涵蓋的項目就包括三峽大壩、鳥巢、水立方等奧運場館，以及中國的高速鐵路網絡等。

此外還有基礎設施建設、公共交通等關鍵行業的其他政府采購項目，以及某些根據《招投標法》開展，但由其他部委監督的能源項目。

例如，從2008年到2010年，與京滬高速鐵路建設有關的公共采購合同價值總額達2209.4億元，但這筆金額僅包含在鐵道部的采購統計數據中，沒有包括在財政部提供的7000億元數據中。

同時，大型國有企業的購買力甚至強于某些政府部門，但不受《政府采購法》管轄，因此也未被列入上述評估數據中。

經合組織的研究表明，一個國家各級政府的公共采購平均總開支一般占該國GDP的12%到20%。若將經合組織得出的全國平均水平應用于全國，則中國采購市場的價值可能介于4.08萬億到6.8萬億元之間。

中國歐盟商會公共采購工作組主席范克高夫認為，中國公共采購開支在其占GDP的比重即使未超過“12%到20%”這一范圍，至少也應該達到其上限，如果估計中國公共采購開支占到其GDP的20%，則意味著公共采購市場的價值將達到6.8萬億元。

中歐商會根據中國國家統計局發布數據整理的數據顯示，2009年，政府開支（不包括軍事開支）達7.12萬億元。

“這項數據不足以代表政府采購的規模，因為此數據僅代表政府的總開支，包括政府職員工資和其他運轉費用，但忽略了由國有企業執行的項目和采購。這樣一來，整體公共采購規模被大大低估。” 中國歐盟商會主席戴杰表示。

招標權下放商家疲于“逐城投標”

目前國內的公共采購主要由《政府采購法》和《招投標法》規范。《政府采購法》適用于中央及下屬各級政府的所有采購?！墩型稑朔ā穭t涵蓋社會公共利益和公共安全項目，如大型基礎設施和公共設施項目。前者主要由財政部監管，后者主要由國家發改委監管。

由于《政府采購法》將招標權和批準權下放，中央以下級別的招標不斷增加，導致企業更難以進入市場。

“招標程序都大致類似，只不過有時候需要不同的表格和認證，你永遠不知道將面臨哪些要求，這些聽起來似乎沒有多大差別，但當每個城市都有自己的規定時，在這些城市的招標上所花的時間可能會成倍增加。”一位醫療器械制造商告訴記者。

從2009年開始，我國將投入8500億資金改革醫療，據估計，醫療市場的價值為1.5萬億，約占全國GDP的5%，隨著全民醫保覆蓋步伐加快，未來10年醫療市場規?？赡苓_到超4萬億的水平。

衛生部于2010年發布通知，取消全國統一招標采購，由醫院在不同的中央以下級別舉行物資采購招標，這意味著，在一個地區參與省級招標的產品，可能在另一地區則屬于市級招標產品。

為此，供應商將不得不花時間在一個省份的許多不同城市進行投標，而不是參與一次省級招標即可。據制造商介紹，他們需要同時參加在6個不同城市舉行的2個省級招標和27個市級招標，以及1個由不同城市舉辦的聯合招標。
由于不同的程序導致更高的手續負擔，增加了投標者的成本，一些公司已經表示無力參加如此多不同級別的招標，或者有選擇地將精力放在某一級別上。

“我們并不是在所有城市都有聯絡人，我們面臨的選擇是，要么擴充我們的銷售隊伍，涵蓋每一個新的業務城市，要么專注于現有的業務位置。”該醫療器械制造商表示。

此外，投標成本也在不斷攀升。與醫療采購有關的費用包括保證金、管理費、參加投標費、專家評審費、中標服務費、藥品質量檢測費、合同履約擔保金等。

由于這些收費缺乏統一標準，經常因地區而異，為整個行業增加了負擔。有分析人士認為，投標者減少將降低競爭，影響招標價格和投標公司的投標成本，政府機構可能為其采購產品付出更高代價。

不對稱天平：萬億市場和300起投訴

對于投標過程中存在的種種問題，《政府采購法》規定了正式的申訴程序，但這些程序往往難以達到實效。

根據《政府采購法》規定，如果供應商認為自己在投標過程中遇到不公平對待，可以執行三步走程序：質疑、投訴，然后是訴訟。這三個階段走完往往是一個冗長的過程。

而在這個階段，最終用戶往往已與中標者簽訂合同，落標者不可能要求對整個招標過程進行再評估，并獲得再次投標機會。

由于競爭環境激烈，受訪公司不愿對遭受的不公平投標評估尋求救濟措施，他們更多地保持沉默，或者只與招標代理機構舉行的閉門會議中提出疑問，因為他們擔心向負責招標的官員提出疑問后，可能會使公司將來參加招標處于不利地位。

“我們需要在這個市場中生存，如果提出異議，就可能破壞與政府的關系，這樣可能以后再也無法中標。”一家企業的負責人表示。

接受采訪的公司普遍有這樣的認識：即使反映了問題，也很少能改變中標結果。

企業在參與大型基礎設施和公共設施項目合同競標時，也同樣面臨問題。

《招投標法》支持投標者或其他任何利害關系方質疑采購實體，但執行招標和設定規則的采購實體（代理機構），同時也負責實施規則和監督程序問題。

“采購職能和決策過度外包可能從根本上削弱政府采購職能本身，使政府采購政策目標落空。”中央財經大學中國公共采購研究所所長曹富國說。

在他看來，工程采購領域的采購職能高度分散化和外包化，“出現問題就加強監管，更多的監管導致更多的問題，然后再加強監管”，這樣的惡性循環說明了加強監管和更多的監管的無效性。

戴杰表示：“地方財政部門往往沒有專門處理《政府采購法》招標投訴的部門，有時候，處理投訴的官員又缺乏政府采購實踐方面的足夠專業培訓。”

曹富國認為，以強監管為取向的制度設計可能會抵消效率；專家評審制度等使得采購決策外包化，弱化了政府的采購職能。解決上述問題的辦法是加強采購職業化建設，強化集中采購機構建設，讓專業采購官員進行采購項目決策。

戴杰建議制定統一的《政府采購法》和《招投標法》申訴程序，二者的申訴可由同一個獨立的復議和救濟委員會受理。