學者稱彩票發行機構費用過高 成權力尋租手段

學者稱彩票發行機構費用過高 成權力尋租手段

在上市銷售了28年之后，中國的彩票行業終于首次迎來了國家層面的大規模審計。6月25日，國家審計署公布了對18個省市的彩票審計結果。結果可謂觸目驚心：違規問題金額達到169.32億元，占抽查資金總額的25.73%。這無疑將彩票行業的聲譽打到了跌停板。其實，外界對于中國彩票的質疑已經不是一年兩年，隨便在網上搜索，各種揭露中國彩票黑幕的網文隨處可見，不過，由于這些“黑幕”更多的都是“民間版本”，遠沒有這次審計署的報告權威，因此引發的反應也沒有這次審計結果強烈。那么，中國彩票自發行到現在到底經歷了怎樣一個歷程？

第一張福利彩票28年前天津印制

如今陷入尷尬的中國彩票在創立之初則是旨在關愛困難群體，完全是在公益背景下誕生的。在中國，要解決貧困地區的生計問題，關鍵在于錢。1986年春天，時任國家民政部部長的崔乃夫在隨當時的國務院副總理李鵬考察三峽庫區時，匯報了民政部面臨的資金缺口困難，并提出了通過彩票募集社會福利公益金的想法。同年6月18日，民政部向國務院正式報送了《關于開展社會福利有獎募捐活動的請示》。半年后，經國務院第128次常務會議討論，民政部的這一請示獲得批復，由民政部組織起“中國社會福利有獎募捐券發行中心”在全國范圍內開展有獎募捐活動。1987年6月3日，中國社會福利有獎募捐委員會在北京成立。

次月，天津市造幣廠印制出我國第一張福利彩票——中國社會福利有獎募捐券。這批面值為1元的福利彩票首先在河北石家莊銷售，標志著中國當代彩票業的誕生。此后，中國社會福利有獎募捐券陸續在全國10個省市試點銷售。不過由于當時人們對彩票還存有偏見，這批如今已經被收藏家們視為珍品的福利彩票并沒有被大多數人接受，很多售賣點甚至出現了無人問津的現象。根據當時的數據顯示，1987年全國10個試點省市的彩票銷售額只有1739. 5萬元。

盡管如此，福利彩票僅僅出現半年之后，從1988年開始就有一些地方、部門、企事業單位自行發行彩票，導致了彩票市場的混亂。為此，國務院先后三次通知各地各部門進一步加強彩票市場的管理，并將彩票發行批準權等收歸國務院。1989年，又有一些省市嘗試推出了實物獎品、靈活設獎的小獎組等，開始探索集中的大批量銷售彩票的方法。當年，全國彩票銷售額猛增到了3.76億元，占到1987年開始發行彩票之后兩年半時間全國彩票銷售總額的一半。

彩票真正開始被中國百姓接受應該是從上世紀90年代開始，尤其是1992年有部分省市采取了大獎組、大場面、大聲勢以及高獎額、低獎面、多獎級的形式銷售福利彩票即開票，開始嘗試百萬元大獎組銷售方式。在很多地區，銷售彩票時敲鑼打鼓甚至舞獅舞龍，加上各種大獎擺滿場地，很多地方的彩票銷售點都成了當地最熱鬧的地方。一些地區甚至把當時還算是奢侈品的汽車當作了彩票大獎，選擇在節日尤其是春節廟會期間銷售，聲勢頗為壯觀。數據統計，1992年中國福利彩票單年銷量就達到了13.76億元，比上年增長了56%。1995年，“中國社會福利有獎募捐券”更名為“中國福利彩票”，中國彩票正式與國際接軌。

與福利彩票的發展歷程相比，新中國最初的體育彩票則身世成謎。中國的體彩最初究竟出現在什么時候，甚至至今都沒有一個明確說法，只有一些彩票收藏者們不斷發現新的體育彩票才把最早的體彩發行時間不斷向前推移。起初，彩票收藏者們認為廣東省于1985年發行的“六運會體育彩票”是新中國最早的體育彩票，但后來又有藏家發現了福建在1984年11月發行的“福建省體育中心建設紀念獎券”。很快，又有人發現了北京在1984年10月發行的“1984年北京國際馬拉松賽”發展體育獎券。這也足見當時體育彩票發行確實缺乏統一管理。

北京青年報記者采訪了解到，出現這種狀況主要是源于當時的體育彩票多是由大型體育賽事的組委會發行，而且只限定在一定區域銷售，因此并沒有統一的規章和備案。直到1994年初，當時的國家體委正式成立了體育彩票管理中心，對全國各地發行的體育彩票進行統一管理、編號、印刷和發行，并正式定名為“中國體育彩票”，創立之初的目的是為中國體育事業科學調配、提供資金。

國家五部門共同管理彩票

在新中國彩票發行的20多年來，彩票的主管部門也多次變化。上世紀90年代初期，國內彩市火爆，一些地方擅發彩票的現象再度死灰復燃。1994年5月，中央辦公廳、國務院第四次通電全國，要求嚴格彩票市場管理，禁止地方擅自發行彩票，并明確規定中國人民銀行是國務院主管彩票的機關。此后從1999年起，國務院決定將彩票管理職能由中國人民銀行移交財政部。

其實，從國務院《彩票管理條例》及其實施細則等相關規定上看，我國一直對彩票發行執行著相當嚴格的管理制度。法規規定，我國的福利彩票、體育彩票均需由國務院特許發行。未經國務院特許，禁止發行其他彩票。

其實，在世界絕大多數國家，彩票發行也都是由政府嚴密把控，有的以授權形式，有的以招標形式，但彩票發行方都必須與政府簽署詳細的規章協議。也就是說，全球絕大多數國家的彩票都是政府行為，而不是一般意義上的經營活動。其中俄羅斯在2005年曾經嘗試過有限度放開彩票發行，當時俄羅斯聯邦稅務部門發放了4000多個私有彩票經營許可證，最終導致俄羅斯的彩票銷售體系弊端頻出。2014年開始，俄羅斯政府再度禁止私人公司銷售彩票，僅財政和體育兩個部門能夠運營彩票產業，私人公司只能通過外包等手段參與彩票產品和彩票服務的廣告宣傳等工作。

在中國管理彩票行業的包括五大部門：財政部、民政部、國家體育總局、公安部、工商總局。根據規定，財政部門是彩票的監管部門，負責彩票的監督管理工作；民政和體育部門是彩票機構的行政主管部門，分別負責福利彩票、體育彩票管理工作。公安、工商部門則是彩票市場秩序的維護部門，依法查處非法彩票。從整體上看，多個部門分工合作可以確保彩票發行銷售管理工作順利開展，但“群龍治水”的弊端也是此次審計報告中揭示出的各種彩票亂象的原因之一。

彩票收益究竟該怎么花

長期以來，中國的福彩和體彩兩大彩種銷售一路上升。根據財政部的統計數據，去年全國共銷售彩票3823.78億元，同比增加730.53億元，增長23.6%。其中，福利彩票機構銷售2059.68億元，同比增長16.7%；體育彩票機構銷售1764.10億元，同比增長32.8%。與上年相比，去年全國各個省份彩票銷售量均有所增長。其中，廣東、上海、山東、河北和天津增加額較多，同比分別增加60.13億元、51.15億元、49.82億元、39.85億元和38.51億元。

那么銷售彩票的收入究竟都去哪里了呢？盡管是以公益為宗旨，但北青報記者在實地采訪中發現，事實上真正去買彩票的彩民很少有人知道他們買彩票的錢究竟被如何使用。

北青報記者查閱資料發現，根據規定，福利彩票資金的分配比例為：即開票返獎獎金不低于65%，公益金不低于20%，發行費不高于15%；電腦福利彩票等其他票種返獎獎金不低于50%，公益金不低于35%，發行費不高于15%。以一張2元的雙色球彩票來計算，1元是獎金，7毛錢是公益金，3毛錢是發行費。

那么這些費用的劃分是否合理呢？用于獎金返還的費用暫且不說，那么公益金和發行費是怎么回事呢？北青報記者從民政部的資料中了解到，按照國家有關規定，福彩公益金和體彩公益金都是在中央與地方之間，按50：50的比例分配。由各地上繳中央的福彩公益金和體彩公益金共同組成了中央集中的彩票公益金，其中的60%注入社會保障基金；30%為中央專項彩票公益金，由財政部統籌管理，用于社會福利和社會公益事業；剩下的10%，民政部和國家體育總局各分配5%，核撥民政部的5%主要用于社會福利和相關公益事業。以2014年的數據為例，全國共銷售彩票3823.78億元，當年全國彩票公益金收入1039.92億元。其中中央集中彩票公益金收入511.84億元，地方留成彩票公益金收入為530.68億元。其中中央集中彩票公益金共支出501.84億元。這部分支出中，補充全國社會保障基金269.81億元，經國務院批準安排的中央專項公益事業項目支出187.05億元。此外，民政部和國家體育總局各獲得了22.49億元的安排項目支出。根據規定，地方留成彩票公益金的支出情況也應該對外公布。

此外，彩票發行費也是一筆不菲的資金。目前我國彩票的發行費用為不高于15%，也就是每銷售100元的彩票，有15元成為了發行費用。這其中約有一半為銷售人員的代銷費用，其余則用于彩票發行機構的支出。此前已經由業內人士提出我國彩票發行機構的費用過高。據了解，國際上彩票發行費占比大約10%，低于我國。有學者認為，這主要是因為我國給予彩票投注站經營者的銷售提成過高，我國的提成比例達到7%至8%，而國外基本為4%至5%。此前已經有媒體爆出，開設彩票投注站的暴利使得批準彩票投注站已經成為民政或體育兩家彩票發行部門個別人權力尋租的手段，甚至很多內部人在自己開設投注站。

網上彩票銷售已全面暫停

互聯網違規售彩也成為此次審計問題的重災區。

昨天，北青報記者登錄多家彩票銷售網站注意到，目前各彩票網站均已暫停售彩，不過對于已經售出的彩票兌獎并沒有受到影響。北青報記者昨天首先登錄京東商城，在其首頁的“全部商品分類”中依然保留有“彩票”一欄，不過進入之后點擊每種彩票都會彈出“京東彩票暫停銷售”的字樣，對于暫停多長時間以及未來是否恢復都沒有說明。至于這是否意味著此前京東的彩票銷售并不合規，目前也并不得而知。

隨后北青報記者登錄蘇寧易購的彩票頁面，其也顯示“您好，該彩種已暫停銷售”，其他則沒有詳細說明。唯獨1號店的彩票頻道顯示內容比較詳細：“接相關合作福利彩票管理中心、體育彩票管理中心通知，本彩種代購服務暫?！?。

隨后北青報記者在百度中搜索“彩票”關鍵詞后，似乎證實了各網站停止售彩確實是上級部門的要求。在“彩票”的百度搜索結果最上方顯示：“應主管部門要求，當前各彩票網站均暫停售彩，已售出彩票兌獎不受影響。購買彩票建議您查詢附近的實體網點。就此給您帶來的不便，敬請諒解！”

盡管目前人們已經很難在網上購買彩票，不過從一些網站依然保留的彩票網頁上，人們可以發現這些網上彩票銷售曾經的熱鬧景象——在京東的彩票頁面，雙色球、快3、大樂透、11選5/新11選5被列在了網頁最上方，被命名為“熱銷彩種”。這下面則是各種彩票分類，包括“福彩體彩”、“體育競技”、“高頻彩”三類，“福彩體彩”又細分為雙色球、3D、七樂彩、七星彩、排列五、超級大樂透、排列三；“體育競技”包括競彩足球、競彩籃球、北京單場、勝負彩、任選九場；“高頻彩”包括新時時彩、快3、11選5、新11選5。這些名稱誘人、名目繁多的彩票各有各的玩法，有的每周開三次獎、有的每天開一次獎，更有的每10分鐘就開一次獎，真可謂時時想玩都能賭上一把。而這些彩票玩法的介紹更是相當誘人，像“2元贏取1000萬”的雙色球，“3元贏1600萬”的超級大樂透，“最簡單易中彩種”的快3，“10分鐘一期，最高獎11.6萬”的新時時彩，“返獎率69%”的精彩足球和競彩籃球。總之，每項彩票玩法的介紹都把最能刺激人們購買的詞匯堆砌在了一起，而對于風險則并沒有提示。

財政部將整肅互聯網售彩

線上與線下結合已經成為互聯網時代營銷模式的重要特征，網上買彩票可以足不出戶、鼠標一點就完成以往需要到彩票實體銷售網點才能完成的事，看似更加便利，也節省了大量人力物力。但事實上，彩票這類特殊商品是否也需要觸網呢？利用互聯網銷售彩票方式具有虛擬性、網絡化等特點，涉及面廣，監管難度大，安全風險高，社會責任重，因此更需要嚴格管理。

對此，財政部在回應審計署報告時也承認，其實目前世界各國對利用互聯網銷售彩票普遍采取十分審慎的態度，比如德國就嚴禁利用互聯網銷售彩票，美國僅在個別州試行，英國、法國只能由彩票機構在自營網站銷售等。由此可見，中國在互聯網彩票銷售方面一直是相當激進的，甚至連經營百貨、家電、食品的網站都能開出個彩票頻道就大賣彩票。在互聯網彩票野蠻生長的同時，監管不到位自然形成了互聯網彩票銷售的種種亂象。

對此，財政部也表示，將會同有關部門統籌規劃線上與線下渠道協調發展，積極穩妥支持彩票機構利用互聯網技術開展銷售彩票試點工作，總結經驗，完善政策，確?；ヂ摼W銷售彩票平穩有序、安全可控、健康發展。