PPP項目怎樣能吸引社會資本？——廣東省茂名市水東灣區引羅供水PPP項目分析

編者按：如何科學、規范、有效地引導社會資本的參與熱情，是PPP項目成功的關鍵所在。茂名市引羅供水工程通過提供政府補貼、明確合同權責、嚴格考核、完善采購程序等措施，既保證了操作規范，又提高了社會資本的積極性，為此類項目提供了借鑒。

PPP項目怎樣能吸引社會資本？

——廣東省茂名市水東灣區引羅供水PPP項目分析

■ 吳赟

近日，廣東省茂名市水東灣區引羅供水PPP項目即將完成與社會投資人北京首創集團的簽約。該項目作為廣東省第一批市政供水類PPP項目，是廣東省基礎設施領域與市政公共服務領域采用PPP模式的破題之作，對于未來市政供水領域類似項目由傳統政府采購模式向PPP運作模式的轉變提供了可供借鑒的示范案例。

引羅供水工程是怎么回事兒

廣東省茂名市水東灣區引羅供水PPP項目位于茂名市電白區轄區內，地跨電白區沙瑯鎮、觀珠鎮、林頭鎮、旦場鎮及水東鎮。主要任務是通過新建灌渠和供水工程為茂名水東灣城區的水東、陳村、旦場3個片區提供生活供水服務。

本項目主要涵蓋工程投資、工程建設和后期運營3個階段。工程管道總長約55千米，其中分為原水輸水管線和配水管線。該工程以羅坑水庫為取水源，新建沙朗泵站為取水站，水源通過輸水管道輸送至旦場河灣水庫附近新建的占鰲水廠，經水廠制水后供給各片區。

為進一步規范電白區城市基礎設施投融資體系，切實落實政府與社會資本合作模式，提升基礎設施的建設運營績效水平，電白區政府會同電白區水務局于2014年成立了引羅供水工程PPP項目領導小組，啟動本項目實施工作，并授權電白區水利水電建設管理中心（以下簡稱“管理中心”）作為PPP項目政府方實施主體，牽頭整合特許經營范圍內存量供水資產，并與社會資本合資組建項目公司。

本項目的總合作期限為32年，其中建設期兩年，特許經營期30年。綜合考慮本項目的回報機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求等因素，本項目作為新建項目，采取了BOT運作方式。項目公司具體負責本項目設計、投資、融資、建設、運營維護、移交等，政府每年進行可行性缺口補貼，以保障項目財務可行性。合作到期時，項目公司將本項目無償移交給電白區人民政府或其他指定機構。

政府補貼保證投資人不賠本

做買賣，當然要關注“買”和“賣”這兩頭，也就是投資與回報。

先說投資。管理中心作為本項目政府方實施主體，根據現有政府方資產情況，擇優選擇政府方出資代表，與社會資本新設項目公司。項目實施方案設計為：政府方持股比例不高于30%，中標社會投資人持股比例不低于70%。

本項目工程新建部分投資全部由社會資本承擔融資和建設。雙方通過合資方式組建項目公司，項目公司資本金5.4億元，其中3.4億元由社會資本籌集，政府方以存量2億元管網作為政府出資部分。管理中心負責整合現有縣城自來水廠、城東水廠及特許經營期內的現有供水資產，并在完成水廠改制和員工安置之后成立市場化的水務公司，再以水務公司的相關資產與中標人工程新建資產成立合資公司，具體雙方持股比例待政府方資產評估后確定，但雙方原則上在草簽的合資協議內確定合資比例范圍，其投融資結構詳見右圖。

再說回報機制。項目公司的收入回報機制包括兩部分：經營性收入和政府補貼收入。項目公司的經營性收入主要為收取水費。對于水費，由最終消費者直接付費購買公共產品和服務。項目公司直接向使用者收取水費，用水量和收費標準對項目公司的收入有直接影響。用水量的多少由項目輻射區域內的自然環境、經濟發展狀況等因素決定。PPP模式下項目存在多個利益相關方，各方均有各自的定價目標，項目公司希望利潤最大化，自來水使用者希望獲得質優價廉的服務，而政府希望盡可能實現既定區域內的社會效益最大化。

用戶付費部分難以滿足項目回報要求，為此，政府將為項目公司提供缺口補貼，以保障項目財務可行性。政府補貼收入的依據是：根據我國現行的法律法規和行政體制，供水工程應屬于準經營性項目，即具有公益性、有收費機制和現金流入，但無法收回成本，尚需政府投入部分資金進行扶持。

兩層合同結構理順三方關系

本項目合同結構分兩層。

第一層為管理中心與中標社會資本之間一攬子簽署的協議體系。以PPP項目特許經營協議作為主合同，協議附件體系包括合資合同、公司章程、運營維護績效指標及各類保函及其他支撐性文件等。主合同和附件體系共同構成一個完整的合同體系。在項目公司設立之前，PPP項目協議由管理中心和中標社會資本簽署，并約定待項目公司設立完成后，由項目公司繼承已簽署的特許經營協議，通過這種方式完成社會資本和項目公司之間的角色轉換（此舉并不解除社會資本作為股東應享有的權利及承擔的義務）；合資協議和公司章程由改制后的區水務公司和中標社會資本簽署；運營維護績效指標及相關內容、各類保函及其他支撐性文件等可作為PPP項目協議的附件，也可以作為PPP項目協議中的一個子章節，視合同安排需要酌定即可。

第二層次為項目公司和本項目推進過程中的各有關主體簽署的協議體系。如項目公司與建設施工單位簽署的三方建設協議、與金融機構簽署的融資協議及擔保合同，與保險機構簽署的保險合同等。

量化績效評價維護長效收益

本項目合作期長達32年（含運營期），由社會資本承擔本項目設計、投資、融資、建設、運營及維護。為了在合作期內有效激勵社會資本以運維為導向，統籌考慮項目全生命周期成本，以實現風險最優分配，中國投資咨詢有限責任公司（以下簡稱“中國投資咨詢”）作為咨詢機構，為項目設置了可量化的績效指標。

首先是關注政府履約能力。具體為創新政府購買服務方式，將可行性缺口補貼義務納入跨年度財政預算，由政府通過向項目公司支付可行性缺口補貼，滿足項目回報要求。

其次是可量化的績效考核指標及激勵機制設計。本項目從全生命周期成本考慮，由管理中心進行監督檢查。管理中心從質量、工期、環境保護、安全生產等方面設置績效指標，將其作為竣工驗收的重要標準；同時，在運營維護期內，管理中心主要通過常規考核和臨時考核對項目公司服務績效水平進行監督檢查。社會資本自身利益與項目全生命周期成本具有高度一致性，社會資本需要統籌考慮項目的建設、運營維護及移交等多個環節，建設期內項目建設質量的優劣將直接影響社會資本方在運營維護期的成本高低，通過相互聯系激勵機制就能夠有效引導社會資本從項目全生命周期成本統籌考慮項目價值。進入項目移交階段，管理中心通過項目的性能測試和移交績效標準考量，督促項目公司善始善終。

最后，關于項目競價方式的創新，亦為政府選擇合作伙伴提供了更為開闊的操作思路。政府方主要訴求是，在政府的財政支出最小的前提下，提高供水公共服務的質量和安全性；社會資本的主要訴求是，在利用自身建設、運營經驗的基礎上，在盡可能短的年限內收回相應的成本并獲得合理回報。為平衡兩方的利益訴求，項目組在設計競價方式時給予社會資本的一定的自主選擇權，在可行性缺口補貼支付年限方面，社會資本可根據自身風險承受能力、回報要求等因素自主選擇購買30年特許經營期的合理權利金。此舉創新了國內PPP項目報價方式，充分尊重了各社會資本的投資偏好。

采購程序確保公平競爭

關于資格條件的設計，本項目允許聯合體參與投標?？紤]PPP項目（涉及到投資、融資、建設、運營管理及維護等綜合需求）非常復雜，所涉專業多且對能力及經驗要求比較高，一家社會資本很難滿足全部需求，為保證本項目的競爭性，中國投資咨詢在設計資格條件時，允許聯合體投標，但聯合體成員不得超過3家，同時約定由聯合體中承擔項目投融資的單位為聯合體責任方，并對其股權比例也作了相應要求。

本項目的招標環節設計為，通過一次招標，確定具備相應施工總承包資質和相關經驗的社會資本方，該資本方負責本項目投融資、建設、運營維護等。此外，項目公司將本項目主體工程（至少包括供水工程、管線工程）委托給作為本項目公司股東的社會資本，或者聯合體成員中具備相應施工總承包資質和相關經驗的成員方（聯合體適用）承擔。這個安排增加了本項目對社會資本的吸引力，同時有利于政府對社會資本進行直接協議監管（如果未來由項目公司自行通過二次招標的方式選擇施工總承包單位，因政府與其之間無直接的合同關系，則相應增加了監管難度）。

采購前，本項目還進行了市場測試和資格審查。在啟動本項目正式采購程序前，為檢驗初步擬定的方案設想是否符合潛在社會資本、金融機構等本項目主要參與方的意愿，中國投資咨詢進行了相應的市場測試，并據此對項目實施方案和招標文件進行了相應的調整與完善，在一定程度上保障了本項目的順利落地。

本項目為涉及公共利益及公共安全的基礎設施，邊界清晰、技術成熟，故采用公開招標方式選拔社會資本。評標方法為綜合評分法，不僅考慮社會資本的商務報價，同時考慮其融資能力、運營能力、專業能力和履約能力等綜合實力。

本項目的另一創新之處在于政府方在收到社會投資人中標后提交的權利金后，利用此筆權利金成立專目項目支持基金?；鹬匈Y金專項用于項目中后期供水配套設施保養和維護的政府方責任，以便提高項目資產的總體使用效率和運營效率。

由于前期工作到位、方案設計合理、投資競爭激烈，各投標人報價均在實施方案編制階段的財務測算區間范圍內，且多家投資人的報價高于標底設置的下限，實現了充分且有效的競爭，社會資本的投資回報水平適中，有盈利但不是暴利，整個采購程序集公正規范、成本可控、專業化與市場化于一身。

（作者單位：中國投資咨詢有限責任公司）

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