TTIP第十輪談判開啟：美歐在公共采購領域各打什么牌？

TTIP：美歐的公共采購之爭

編者按：美歐于近日重啟了跨大西洋貿易投資伙伴協定(TTIP)談判，至今一共十輪、超過800多天的談判一直分歧不斷。其中，在多大程度上向對方開放公共采購市場引發了雙方的巨大爭議。在這場曠日持久的談判中，美歐在為進入對方公共采購市場而爭奪些什么？其中分歧何在又有何破解之道？本刊特設專欄，為您解讀TTIP談判中，美歐在公共采購領域之爭。

TTIP第十輪談判開啟：

美歐在公共采購領域各打什么牌？

美歐日前在比利時布魯塞爾開啟了跨大西洋貿易投資伙伴協定(TTIP)第十輪談判，對于這場早在2013年初，由奧巴馬與時任歐委會主席的巴羅佐共同宣布開啟的談判在各種爭議中一拖再拖，使這場談判變成了一列晚點嚴重且難以預計何時抵達的列車。

TTIP是美國與歐盟雙方通過在削減關稅、消除雙方貿易壁壘等方面達成一致，進而促進雙方經濟發展并應對金融危機影響而簽署的雙邊貿易協定。奧巴馬更是押上了自己的名聲，希望在任期內簽署并推行TTIP。談判一旦達成意味著歐美自貿區的形成，以及世界上最發達且規模最大的自由貿易區的成立。因此，TTIP的簽署對歐美經濟乃至全球貿易格局的影響毋庸置疑。

然而，歐盟對TTIP的感情十分復雜，支持者認為談判達成會為歐盟增加千億歐元的GDP，當然，反對聲也絡繹不絕，一些歐洲政客甚至認為TTIP是21世紀的特洛伊木馬，而美國大企業就在馬肚子里。大選在即的美國顯得意興闌珊，代表團也一直疲于回應歐盟提出的種種要求。歐委會貿易委員馬爾姆斯特倫表示協定中有關打破監管與貿易壁壘的最終部分預計將推遲到明年討論，不過在此之前，歐盟希望能對談判中最重要的結論達成框架性解決方案，以便日后繼續對談判細節進行討論。

TTIP：一盤經濟與政治的大棋局

迄今為止，從未出現過如此大規模的自由貿易協定談判。據美國貿易代表、歐盟委員會和美國國會聽證會上得到的數字，TTIP涉及的貿易數額將大大超過以往任何協議。據歐委會估計，一旦TTIP生效，每年將為歐盟和美國分別帶來1190億歐元和950億歐元經濟產值，相當于可為歐盟國家一個四人家庭每年增加可支配收入545歐元，美國家庭每年增收854美元。

如今，美國和歐盟28個成員國間的雙向國外直接投資已達到370億美元。在美國創造就業機會的外國投資有70％來自歐洲，美國出口到歐盟的貿易為超過220萬美國人提供就業機會，歐盟附屬公司也在美國提供了超過3萬個就業崗位。TTIP談判將覆蓋美歐間自由貿易中遺留的最敏感的障礙，包括關稅、政府采購、衛生規則強化和植物檢疫問題、知識產權、貿易便利化、競爭政策、勞工和環境等。

在過去的35年，歐盟與美國一直掌握著國際經濟規則的主導權，雙方都極為推崇將國際準則運用在公共采購領域，彼此不僅是世貿組織《政府采購協議》（GPA）的參加方，同時也是各類雙邊及區域采購協定的成員。歐盟與美國為何在公共采購領域花費如此大的心血？究其原因，無非是因為公共采購在大多數經濟體中扮演極為重要的角色。

縱觀各類國際協議談判，各方在協商有關采購規則時通常會遵循兩大基本準則：一是制定采購規則，二是明確采購的哪些方面適用于這些規則。歐盟與美國對這些準則表示認同，他們認為在公共采購執行中需要保持透明度、非歧視、可預測與公平等原則，然而，對于在多大程度上向對方開放公共采購市場方面美歐間卻一直存有分歧。如今，雙方針對TTIP所進行的談判就是為打破這一僵局。

公共采購：兵家必爭之地

根據經合組織（OECD）秘書處的估計，2011年，公共采購占OECD34個經濟體國內生產總值（GDP）的13%，若將國企采購計算在內，一些國家的公共采購總額占GDP比重將增加約2%-12%。上世紀80-90年代興起的自由主義似乎一直很難影響公共采購領域，因此，更加透明、具有競爭性且有效的采購無疑會釋放大量的經濟福利潛能。

粗淺來看，特別在經濟增長緩慢及財政緊縮時期，公共采購因其扮演著更為重要的角色而顯得頗有前景。然而實踐中，能夠開放給外國競爭者的本國公共采購領域占GDP比重遠低于13%，事實上，各國公共支出的很大一部分通常用于醫療、社會與教育服務以及國防采購，留給外國競爭者的公共采購份額僅占GDP的3%-5%。同時，開放本國采購領域通常被認為是貿易政策中最具挑戰性的部分，根據過去35年的經驗顯示，雙方在國際貿易合約中達成一致僅僅作為增加彼此供應商參與對方公共采購合同競爭力的第一步。

在歐盟，公共采購占GDP的比重遠高于美國，這主要由于歐盟公共部門較美國更為龐大，大多數歐盟成員國都擁有國有企業或半國營部門。在歐盟內部采購制度約束范圍包括中央實體、次中央實體與公用事業部門等，同時，這些公共部門在采購時還需遵循GPA中的一系列規則。這也意味著歐盟公共采購規則較美國更為復雜。

歐盟與美國在進入對方政府采購領域上的談判已持續超過二十年，歐盟一直不滿意美國在GPA中確定的采購開放層級，尤其對美國法律中“購買美國貨”條款一直深感不悅。歐盟方面認為美國并未最大限度的開放其政府采購領域。而美國也一直疲于回應歐盟提出的進一步在國家層面開放采購范圍，包括在聯邦層面及減少對國貨采購需求等內容。

去年，歐盟赴美代表團曾有貿易和農業官員表示，歐盟希望TTIP用“購買大西洋貨物”來取代“購買美貨”，而美方至今反應遲鈍，近200名國會議員更是簽名警告TTIP不能削弱“購買美國貨”條款。“美國如果想要達成TTIP，就必須同意放寬限制歐洲企業參與競爭的政府采購標準。”馬爾姆斯特倫在此前的采訪中表示，政府采購市場涉及重要利益，歐盟市場非常開放，因此也在積極尋求美國市場的進一步放寬準入。

被寄予厚望的談判

在美歐高層小組于2013年2月提交的最終報告中，雙方分別闡述了其在TTIP談判中所寄予的目標。此后,美國國會意圖啟動TTIP談判確定并達成這一系列目標，并隨后指出其在擴大進入歐盟采購建筑、工程與醫療設備領域的興趣。2013年7月,歐委會發布TTIP的初始文件，其中就涉及公共采購領域。

對于美歐雙方來說，通過談判在公共采購領域實現一系列目標成為了談判的焦點。在中央政府實體方面，歐盟希望美國使用負面清單，并將公共采購覆蓋聯邦政府實體未在GPA 中包含的內容，以及能進入美國政府采購特殊政策（中小企業相關）領域；在地方政府實體方面，歐盟希望美國繼續開放采購市場，將未包含在GPA 覆蓋范圍內的13個州劃歸其中，并解除GPA 中對37個州有關公共采購方面的限制，將采購范圍覆蓋至機場、港口、交通及鐵路部門；在服務方面，歐盟希望能將采購范圍擴展所有服務領域，特別是云計算服務領域；針對雙方一直存在爭議的《買美國貨法》，歐盟希望美國刪除其中有關公告交通與高速公路項目由美國公司提供的條款，同時歐盟對美國在2009年頒布的《美國復蘇與再投資法案》（ARRA）一直心存芥蒂，因其提出ARRA投資項目中有關鐵、鋼及制造產品采購的，需購買美國制造品等條款，在TTIP談判中，歐盟希望美國不再對撥付給州或其他次中央政府實體的聯邦基金強加任何有關購買美國貨的承諾。

與此同時，美國也在談判中對歐盟滿懷期待，他們一方面希望歐盟能繼續擴大歐盟市場對美國貨物服務及供應商的準入機會，平等對待參與歐盟公共采購市場的美國供應商；一方面希望歐盟能確保公共采購執行的公平、透明及可預見性，擴大建筑、工程與醫療設備領域的公共采購競標機會。

隨著談判的深入，繼續擴大雙方公共采購市場無疑是困難的，歐盟與美國在過去簽署的包括GPA在內的一系列采購協議中遺留了大量問題，盡管如此，雙方還是有能力在一些領域找到共贏發展的空間。

（朱穎編譯）

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