趙謙：美國政府采購的特點及經驗借鑒

去年，筆者參加了商務部組織的政府采購管理培訓團，赴美國對其政府采購制度及管理工作進行了學習和考察。其間，訪問了美國政府采購聯盟、華盛頓特區政府合同與采購局、弗吉尼亞州政府總務局、馬里蘭州政府總務局及愛靈頓郡、費爾法克斯郡、橙郡采購辦公室等相關機構。美方專家就美國政府采購的法律體系、管理制度、機構設置及歷史沿革進行了介紹。通過此次考察，筆者對美國政府采購的政策體系及運行操作規程有了深入地了解，也對我國政府采購工作產生了諸多思考。

美國政府采購制度的特點

美國是世界上政府采購制度體系最完備的國家之一，其政府采購規模居世界第一位。通過此次考察，筆者認為，美國政府采購制度具有法律體系完備、治理機制規范、監管體系完善、政策功能明確、市場機制運用充分、軟硬件條件先進等特點。

1、 完備的法律體系

美國政府采購的立法工作可以追溯到1809年，經過200多年的發展，與政府采購直接和間接相關的法律、法規已多達4000多部，涉及了政府采購的方方面面。其特點主要體現在以下幾個方面：

（1）以憲法為指導，體現其立國之本。美國的立法以其憲法為指導，要求政府采購法律、法規的制定必須服從美國憲法的精神。縱觀《聯邦采購條例》、《聯邦政府行政服務和財產法》、《購買美國產品法》、《合同競爭法》等政府采購法律、法規，其內容及核心無不體現《美利堅合眾國憲法》序言中所指出的聯邦政府應“提供共同防務、促進公共福利和確保自由帶來的幸福”的目標和宗旨。其必要性體現在，政府采購的法律、法規雖然眾多，但彼此之間仍能夠很好地協調配合，并為爭端、爭議的解決和調解提供了必要的條件和基礎。

（2）形成了由法律、條例和實施細則3個層次構成的法律體系。對于政府采購這一復雜的政府行為，美國聯邦政府通過多種法律的互補形成了一個完備的法律體系對其進行規范。這些法律法規涉及政府采購的組織管理、采購過程、行為主體等各個方面和環節。為了便于實際操作，聯邦政府將有關法律中所作的規定加以綜合和細化，形成了《聯邦采購條例》，以對聯邦政府采購活動給予指導。并且，作為英美法系國家，涉及政府采購的行政和司法判例也對政府采購事務有著重要和廣泛的約束力。

（3）形成了聯邦、州兩級政府采購法律體系。美國是聯邦制國家，各州均具有獨立的立法權。因此，《聯邦采購條例》無法約束各州的政府采購。美國各州在制定州政府采購法律方面的做法也有不同，有的州制定了專門的政府采購法律，而有的州則沒有制定專門的政府采購法律，而是在相關法律中對政府采購的各個方面進行規范。但是，無論哪種方式，其法律體系構成與聯邦政府類似，也是由法律、條例及實施細則3個層次構成。

2、規范的治理機制

美國政府采購的組織實施模式，在上世紀50年代之前是政府各部門分散采購，其后改為高度集中的采購模式，但在上世紀90年代后，開始轉為集中與分散相結合的采購模式，在減少財政支出方面效果非常明顯。為保證政府采購的順利實施，美國政府從機構設置和政策制定兩方面形成了規范的政府采購治理機制。其特點主要體現在以下幾個方面：

（1）集中采購與分散采購相結合的采購模式。一是集中采購。聯邦政府總務署(GSA)在集中采購中主要行使組織操作職能，GSA通過協議供貨或接受委托、組織招標等方式為其他機構提供服務，其他機構可以自行決定是否執行GSA集中簽訂的采購合同。GSA為其他機構提供服務要收取服務費，因此，需要不斷提高采購效率和服務質量，以爭取更多的委托項目。二是部門采購。聯邦政府國防部、航空航天局、財政部等采購規模比較大的部門，在部門內設立了政府采購辦公室，獨立開展本部門的采購工作。三是委托采購。采購規模較小、未設立采購部門的其他機構實行委托采購。

（2）統一的政府采購政策。隨著國內外經濟形勢的發展變化，美國的政府采購政策也在適時進行調整。為保證擁有相對統一的聯邦政府采購政策，總統行政和預算辦公室（OMB）內設的政府采購政策辦公室（OFPP）負責《聯邦采購條例》的修定和指導實施，在聯邦機關采購制度的制訂過程中發揮總體指導和協調功能，通過發布普遍適用于各個聯邦機關的規章制度，協調具體采購活動的實施。需要注意的是，各聯邦機構可以依法制定本部門的政府采購規章制度，對《聯邦采購條例》進行必要的補充。

（3）規范的預算治理機制。保證政府采購政策落實的一項重要措施是政府采購預算。其負責機構是總統行政和預算辦公室（OMB），具體工作流程是OMB參照GSA制定的采購標準核定所有政府部門的采購預算，具體包括所有的貨物、服務和工程，并編制聯邦政府預算草案報送國會。只有國會通過預算后才能執行采購，并且凡納入預算的采購項目都要實行政府采購。

圖為本文作者趙謙（中）在美國考察期間，與美國政府采購聯盟專家進行交流。

3、 完善的監管體制

美國政府采購的監督管理深入到政府采購的各個方面，并且在美國立法、行政、司法三權分立的制度下形成了三位一體的監督管理體制。

在立法層面，涉及聯邦采購的監督管理機構有美國國會下屬的聯邦會計總署（GAO）、聯邦采購規則委員會和眾議院政府改革委員會技術與政府采購辦公室。其中，美國憲法賦予GAO處理國家支出情況的權利，有權力對行政機關的采購計劃進行評估，可以接觸所有的政府采購文件，為行政機關的采購計劃提出建議，對政府采購項目進行審計。此外，GAO還受理承包商的投訴。聯邦采購規則委員會的主要職責是監督管理聯邦公共采購法律的實施。眾議院政府改革委員會技術與政府采購辦公室專門對政府采購中的腐敗、欺詐等行為進行監督、檢查或組織聽證會。

在行政層面，美國總統行政和預算辦公室（OMB）內設的聯邦政府采購政策辦公室（OFPP），代表總統參與政府采購及相關政策和法規的制定工作，指導和監督各聯邦機關依法采購。同時，聯邦政府各部門擁有獨立的監察辦公室，負責審定是否需要對本部門的公共采購采取糾偏措施。

在司法層面，美國建立了完善的司法救濟制度，專門的機構有合同上訴理事會、美國聯邦賠償法院、美國聯邦巡回上訴法院。并且，獨立的第三方以及未能簽約的供應商的律師隨時可以查閱政府的有關采購記錄。

4、明確的政策功能

作為政府的上層建筑，美國政府采購已經由單純的財政支出控制手段演變成兼有財政支出治理和國家宏觀調控雙重功能的政策工具。

美國聯邦政府利用政府采購手段實現的主要社會經濟目標有：一是確保美國產品在政府采購中的優先權地位。早在1933年，美國國會就頒布了《購買美國產品法》，要求美國聯邦政府采購美國產品。在加入WTO《政府采購協議》（GPA）后，美國聯邦政府對該項條款進行了修訂，1979年頒布了《貿易協定法案》，禁止美國聯邦政府從非GPA成員方購買貨物、工程和服務。2008年全球金融危機爆發后，美國國會在《2009年美國復蘇和再投資法案》中又加入了購買美國產品的相應條款。二是實現促進就業、環境保護、對外限制和保護特殊產業等政策目標。美國政府在政府采購合同中融入勞動法和環保法的內容，要求承包商采取就業機會平等的雇傭政策，遵守保護環境的有關法律等。聯邦政府每2年要向國會報告其綠色采購行動的情況。三是扶持中小企業。美國政府對中小企業下了一個精確的定義，并詳細規定了價格優惠的幅度，例如對中型企業的價格優惠幅度為6％，小型企業為12％，并要求采購機構將一定比例的政府采購合同授予小型企業和弱勢群體擁有的企業。

5、成熟的市場機制

利用市場機制進行公開、充分競爭是美國政府采購制度的核心和靈魂，市場機制及市場力量已滲透到美國政府采購的各個方面。上世紀90年代后，美國的集中采購由強制性改為選擇性，曾經壟斷聯邦政府機關辦公服務的美國聯邦總務署，現在有90％以上服務項目須由公開競標獲得。這種競爭性招標目前也在聯邦政府很多服務的采購中得到推行。在許多政府公共產品的提供上，通過公開競標能夠提供更低廉的價格和更優質服務，確保納稅人獲得最佳價值。美國將政府采購原則之一的公開競爭修訂為充分競爭，并不斷地學習商業采購的成功經驗，以提高采購效率，降低成本，使政府采購實現最大價值，這也是政府采購的首要政策目標。近年來，美國聯邦政府采購不斷加大市場化競爭的力度，盡可能詳細地掌握市場上政府采購供應商或潛在供應商的情況，拓展了從市場上獲得商品和服務的途徑，以使政府獲得更好的產品和服務。

6、先進的軟硬件條件

美國在教育和科技上的競爭優勢是世界領先的，這決定了其政府采購有著先進的軟硬件條件支持，足以確保政府采購的良好運行。

首先，美國政府采購有著專業的人才隊伍、完善的人才培養和考核標準。在政府采購所采用的方式中，GSA使用最為普遍的是合同采購。因此，美國政府采購的人員組成中除少量管理職員外，大部分為專業采購（合同）官員。因此，專業化的合同官員制度是美國政府采購的特點之一，合同官員構成了美國政府采購專業人員的主體。在該制度中，對采購（合同）官員按級次進行管理，一般根據直接簽署不同金額采購合同的權限將所有官員分為5級，級別越高，可簽署合同金額的權限越大。采購（合同）官員有著詳細的專業化分工，例如有合同談判官員、合同管理官員、合同終止官員、采購分析官員、成本分析官員、法律顧問等職位的區別。此外，對采購（合同）官員有著嚴格的審查、聘用標準，同時政府也為其提供了良好的培訓條件。

其次，美國政府采購的良好運轉得到了先進的信息技術、網絡技術及電子商務技術的支持。在GSA的支持和努力下，美國聯邦政府和各州郡政府建立了先進的政府采購信息化交易平臺，通過信息化采購交易平臺的專業數據庫以及利用互聯網收集和發布信息，可以擺脫時空的限制進行競價采購，實現了政府采購的變革。第一，該平臺有著由聯邦商機信息系統和聯邦采購數據系統組成的科學完備的數據庫，可以更廣泛地了解產品和服務的市場供求情況，幾乎所有的政府采購信息均被記錄其中，實現了政府采購信息的透明化。第二，通過該平臺進行競價采購，可以進一步擴大采購市場范圍，使采購鏈和供應鏈更加順暢，使競爭更完全、更徹底，實現政府采購充分競爭的原則。第三，政府及供應商均通過該平臺獲得很大的收益，政府能夠通過更為徹底的競爭獲得更為合理的低廉價格，而供應商也節省了大量的時間成本和人力成本。第四，政府采購信息系統以較低的交易成本實現采購目標，提高了資金的使用效益，強化了財政資金的監管。

應該講，美國政府采購之所以在法律、制度建設等方面取得了巨大的成就，與其獨特的政治制度、完善的市場經濟體制及先進的技術支持是無法分離的，是其特殊的政治、經濟、文化和技術的產物，沒有這些條件的支持，其政府采購也就失去了賴以生存的土壤。

美國政府采購的經驗借鑒

他山之石，可以攻玉。筆者認為，美國政府采購制度發展的經驗，可以為我國政府采購體系的建設提供多方面的借鑒。

一是構建完備的政府采購法律體系。

相比于美國政府采購規范的法律法規和制度體系，我國沒有出臺政府采購實施條例及配套的規章制度，尚未形成完備的法律法規體系，這對具體采購活動的影響較大。

首先，要豐富政府采購法律制度體系。《政府采購法》實施8年多來，對于政府采購在實踐中遇到的一些具體問題，現行法律并沒有作出明確規定。為規范開展政府采購工作，很多地方結合工作實際，研究制定了若干規范操作行為的工作規范和操作規程。但目前執行的這些內部工作規范若上升到行政法規層面，缺少上位法依據，從而背負著極大的行政風險。建議盡快出臺《政府采購法實施條例》，同時就政府采購的相關制度制定具體的辦法，進一步豐富政府采購法律制度體系，使政府采購織活動具有更加明確的法律依據。同時，省級人大、政府和財政部門根據本地政府采購的實際情況制定政府采購的地方性實施條例和細則。

其次，要保證相關法律之間的協調性，避免法律之間的相互沖突。《政府采購法》頒布之后，我國制定了一系列規范政府采購招標投標、政府采購合同、政府采購信息公告等內容的規章。同時，各地也制定了有關政府采購的地方性法規或政府規章。這些法律和法規之間存在不相適應或沖突的地方，例如《政府采購法》和《招標投標法》在工程建設的招標投標問題上一直爭論不休。因此，迫切需要盡快做好《政府采購法》和《招標投標法》的銜接工作，明確相關法律的適用范圍和情況。

二是健全完善集中采購治理機制。

集中采購能夠通過規模優勢降低采購價格，減少交易成本，已經成為美國等發達國家重要的政府采購方式。我國也在不斷加強對集中采購的治理，但需要在以下幾方面進行完善。

首先，要完善政府集中采購的機構設置。建議在即將出臺的《政府采購法實施條例》中，進一步明確集中采購機構的法律定位和職責分工，使集中采購機構、采購人（用戶）、采購代理機構、政府采購監管部門的職責分工更加明晰。

其次，要完善政府集中采購目錄。美國的政府采購的產品類別劃分非常細，具體體現在《美國聯邦政府采購目錄》（FSC）中的第10項~第99項，分為貨物、研發項目采購、其他服務和工程項目采購。我國把政府采購對象分為貨物、服務和工程，并制定了集中采購目錄，對目錄內的項目進行集中采購，不在目錄內的由各部門實施分散采購。但集中采購目錄還很不完善，沒有發揮出集中采購的規模優勢。因此，在實際操作中，要進一步修訂政府集中采購目錄和限額標準，制定政府機關通用貨物、服務、辦公用房以及業務用房的配置標準，對政府采購的商品和勞務進行功能分類采購管理，對不同采購人的同類產品進行統一配置標準的規模化采購。在擴大政府采購項目實施范圍和采購品種的基礎上，加強對集中采購目錄執行情況的追蹤問效，建立集中采購目錄執行情況報告制度，充分發揮集中采購的規模優勢。

三是完善政府采購監督管理機制。

我國《政府采購法》規定了政府采購的監督管理機構及其監管職責。這種監督管理機制符合我國現階段政府采購的實際情況，但應該看到，這種監督管理機制仍然屬于行政層面的監督管理，與美國涉及立法、行政和司法的立體式監督管理機制還有很大差距。因此，可以從以下幾個方面進行完善。

首先，財政部門要提升作為政府采購業務主管機關的自我監管能力，加強對采購方式變更審批、合同格式文本、標書編制審核、結算審核、廢標備案、合同備案、投訴、質疑處理等操作規范的日常監督檢查，積極配合、支持紀檢監察等部門對政府采購活動的監督工作。其次，要積極發揮各級人大的作用，強化審計部門的獨立監督，為人大履行監督管理權提供相關信息。最后，要完善司法救濟體系，在司法層面建立投訴的渠道，確保供應商在對質疑效果不滿意的情況下，可按規定向政府有關部門投訴。

四是充分發揮政府采購的政策功能。

在新形勢下，需要從以下幾個方面進一步發揮政府采購的政策功能。

第一，要盡快出臺和發布政府采購政策的配套措施，使政府采購各執行環節有據可依，便于操作。第二，對中小企業的扶持需要一個明確的中小企業認定標準，加快建立健全政府采購為企業投標及履約保證金擔保政策，鼓勵中小企業參與政府采購市場競爭，利用信用報告、政府采購合同等搭建中小企業新的融資平臺，解決中小企業融資難的問題。第三，要針對國家發展戰略確定政府采購的政策，特別是在當前建設創新型國家戰略的指導下，制定對本國高新技術企業進行扶持的具體政府采購措施。第四，在我國與美國、歐盟等進行GPA談判的關鍵時刻，要保證國家核心經濟利益不受影響。

五是提升政府采購軟硬件水平。

與美國相比，我國在政府采購領域先進技術及高水平人才方面的差距較大，這也影響了我國政府采購的效率及質量。可以在以下兩個方面提升我國政府采購的軟硬件水平。

首先，完善信息化服務平臺建設。現階段我國還沒有形成統一的政府采購服務平臺，信息不能實現共享，無法實現有效監管。因此，要對全國和各省市電子化采購進行統一規劃，建立一個科學、權威的電子化政府采購信息管理系統，推行網上投標、網上評標、網上競價（反拍賣）等電子化采購方式，積極探索政府采購管理系統與國庫集中支付系統的有機結合，整合有關政府采購的信息資源，最終實現預算、采購、支付、統計等信息系統的有機統一。

其次，建立專業化的政府采購人才隊伍。我國政府采購隊伍整體的專業化水平不高，缺乏系統的培訓和教育，導致很多工作人員的知識儲備不足，不能及時處理和解決采購中的問題，甚至發生程序不規范等問題。因此，一方面，要加快建立政府采購從業人員執業資格制度；另一方面，可以在有條件的高校設立政府采購專業學位或開展各種層次的職業培訓等方式，對現有人員的知識和能力進行提升。（作者為黑龍江省財政廳政府采購管理辦公室主任）