PPP項目采購的機遇和挑戰

【首屆公共資源配置中關村論壇議題①】

編者按：

在近期舉辦的首屆公共資源配置中關村論壇上，與會嘉賓圍繞公共資源配置理論突破與創新實踐這一主線，就公共資源交易平臺配置方式的選擇和路徑、PPP項目采購的機遇和挑戰、政府采購體制機制的改革與創新等熱點話題展開了研討交流。本報特刊發與會嘉賓的精彩觀點，以饗讀者。

PPP項目采購的機遇和挑戰

嘉賓：

中國城市治理現代化研究院副院長、PPP委員會主任 毛林繁

北京國家會計學院教授 崔志娟

上海濟邦投資咨詢有限公司 孫麗萍

北京盛世宏明投資基金管理有限公司 呂海彬

主持人：

中國財政學會PPP專業委員會秘書長 孫潔

建立風險分擔、收益分享機制

主持人：截至目前，全國已有1萬多個PPP項目，投資規模達10多萬億元。但是，這樣大的項目規模，怎樣才能有序開展呢？我認為有必要理清PPP這一概念。有請毛林繁主任發言。

毛林繁：引入PPP的初衷實際上是為了解決政府和市場的關系問題。改革開放30多年，一直在處理政府與市場的邊界問題。PPP最早由英國政府于1984年發起，當時研究者對英國政府提供的公共產品與服務進行逐項梳理，反問其是不是必須由政府來提供？他們研究后劃分了兩類：第一類是必須由政府提供的，其中又包含兩種，即必須由政府親自提供的和可以通過政府購買服務方式解決的；第二類是無需政府提供，可改為市場主體提供的，即市場化。我國引入PPP機制，就是通過市場倒逼機制，深化經濟體制改革，推動政府職能轉變與調整，從而實現國家治理體系與治理能力現代化。因此，PPP更是一種國家治理手段。

崔志娟：PPP項目實施過程中，大家非常關注政府債務問題，擔心造成大量的政府隱性債務。我認為，真正做PPP，做真的PPP，是不會直接形成政府負債的；如果做的不是真正的PPP，實施方案中出現明股實債、保底固定承諾等，那就可能形成政府債務。

我國開展的PPP與英國等國家的PPP有什么不同？我國政府推行的政府和社會資本合作模式，不是單純的政府融資行為，而是一種特殊的政府購買服務，這種購買服務的支出承諾，我們稱之為政府支付義務，不是政府債務，這可能不同于國際上以融資為目的的PPP合作方式。關于BOT類項目，國際公共部門會計準則明確，在符合使用控制的前提下，要把這些公共基礎設施的資產認定為政府的資產，同時也將其認定為政府的負債，這與我們為提高資源配置效率而推行PPP是不一樣的。因而，PPP項目要建立風險分擔、收益分享機制，要按照社會資本提供的公共服務績效來支付對價。我們不能把PPP當作一個筐，什么東西都往里面裝。

在PPP爆發的年代感受其中蘊含的巨大機遇

主持人：作為市場主體，無論是什么身份，在PPP爆發的年代，一定會感受到其中蘊含的巨大機遇和挑戰。

呂海彬：確實如此。關于機遇，我覺得有這么幾方面：一是PPP項目采購最大的機遇來自國家支持，包括國家發改委、財政部、證監會、保監會等多部門聯合發力。二是大體量社會資本的認可。PPP項目體量大，投入和產出比高，大的央企和上市公司等對PPP非常認可。三是科技發展帶來的機遇。例如，過往城市基礎設施建設中，市政道路建設產生收益較低，但市政道路項目里涉及的路燈等設施建設，在4G、5G技術發展成熟后，路燈燈桿上可以安裝信號裝置，進而產生收益，這部分收益可覆蓋一部分產出。隨著科技的發展，過往不能產生收益的基礎設施建設項目，未來有望獲得收益。四是給政府存量資產的合理利用也帶來機會。對于大劇院、體育場館等閑置率較高的社會資源，如果采用PPP方式，委托給社會資本運營，舉辦演出、演藝等活動，運營效益將大幅提升。

崔志娟：最大的機遇就是通過PPP，為社會資本提供創新機制。通過PPP優化資源配置，減少政府支出，促進產業調整，這也是我們引進社會資本的最根本目的。所以，PPP契合國家發展的一個機遇——創新，包括PPP模式的創新、資源配置的創新、政府和社會資本合作過程中雙方理念的創新，而不能簡單把PPP作為融資工具來看待。

孫麗萍：我們是PPP“盛宴”的親歷者。說到機遇，PPP是國家供給側改革的抓手，通過優化傳統模式下政府購買服務的方式，給各地一次性、分割性的工程建設購買帶來更多機遇。

機遇與挑戰向來都是成雙成對出現

主持人：機遇與挑戰向來都是成雙成對出現。談完了機遇，我們再來分析一下挑戰及應對之道。

毛林繁：一個PPP項目，從投資、建設到運營，漫長的周期中隱藏了大量風險，如融資風險、項目執行風險，以及我們至今尚未預見的第三種、第四種風險。怎樣解決PPP項目風險？依法依規是前提。當然，法律也需要與時俱進，我贊成結合新形勢，對法律中的相關條款進行調整，降低采購風險。

目前，另一個現象是，有大量PPP項目沒有吸引社會投資人的關注，這也說明PPP項目確實有風險。所以，PPP項目的識別問題是關鍵，其核心在于“物有所值”評價。PPP本身有兩個目的，一是降低全生命周期的成本，二是提高全生命周期的公共服務供給。但現在一些部門推出的物有所值評價方法根本解決不了這些問題。

崔志娟：我認為，要培養各個行業的優秀運營商，通過優秀運營商參與PPP項目來重構設計、融資、建設、運營等PPP整個供應鏈，實現供應鏈價值。

孫麗萍：PPP項目中，開展社會資本采購工作至關重要。我們到底要招什么樣的社會資本？也許更取決于政府機構領導對項目的認識。有時，因了解不足或不夠專業，項目邊界條件設置得可能較為片面或不合理。這就需要專業的咨詢機構參與，幫助政府和社會資本制定合理的邊界條件，提前分配好項目風險。此外，PPP項目識別階段的兩個論證和方案批復，持續時間較長，可能政府在上項目時，覺得采用政府購買服務方式更為簡便。這都是我們在采購過程中遇到的挑戰。

主持人：謝謝各位嘉賓。PPP項目采購與以往的貨物、服務、工程采購有很大不同，采購目的是選擇一位合伙人，通過合伙人完成政府未來要做的工作。因此，政府在選擇合伙人時，可以允許其收費，在使用者付費不足的情況下，政府也可以給予補貼。這里涉及的財政資金一定會納入財政預算。財政部《政府和社會資本合作項目財政管理辦法》第十八條提出，行業主管部門應根據預算管理要求，將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規劃，這預示著PPP項目未來的支付有了政府方面的保證。如果在這方面達成共識，就會為企業向銀行融資提供極大便利，解決過去PPP項目中“新官不理舊帳”，只能融到短期資金、難以匹配長達二三十年的項目等問題。再輔之以PPP項目政府采購制度規范，相信這些挑戰會迎刃而解。

（文字/韓馨儀）

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