政務云采購 可不能“買定離手”

【深水區】

政務云采購 可不能“買定離手”

■ 本報記者 范春榮

從省錢到高效，從安全到節能，從彈性到大數據，電子政務系統采購云服務益處良多。然而，隨之而來的“1分錢中標”甚至“0元中標”事件頻見報端，“亂象頻發”“廝殺開局”“跑馬圈地”——諸多媒體不惜筆墨地將政務云采購項目一次次地推上風口浪尖。政務系統云服務采購會在這場風暴中因噎廢食，亦或突出重圍？

風，已經吹來

2016年，國務院辦公廳印發《中央預算單位2017-2018年政府集中采購目錄及標準》（國辦發〔２０１６〕96號），將云計算服務新增至集中采購機構采購項目，進一步明確了我國支持云計算產業發展，加大政府部門采購云計算服務力度這一政策走向。國資委機械工業經濟管理研究院采購與PPP研究中心呂漢陽副主任表示，明確將云服務列入中央單位集采目錄，體現了集采目錄制定緊密結合實際這一重要原則，同時，還可通過發揮政府采購的政策功能，推動云計算產業的技術創新和發展。同時，新華通訊社辦公廳政府采購處臧鵬在談到新央采目錄時說，新目錄中有兩個細節需要注意：一是列入新目錄的云計算服務僅限于單項或批量金額在100萬元以上的IaaS，較之PaaS和SaaS，IaaS的標準化程度更高，也更易于操作；二是系統集成項目并未納入新目錄。各地云服務的采購情況也大致如此，對于平臺(platform)和軟件(software)的云服務采購還未納入。這說明，我國政府云計算服務的集中采購仍屬于探索和初級階段。

在對各地政府采購集中采購目錄的調研中記者發現，近年來，各地政府也紛紛將云服務納入本省（直轄市）政府采購目錄：《北京市2016-2017年政府采購集中采購目錄及標準》中規定“云計算服務原則上應當實行部門集中采購，具體項目由主管部門確定”；浙江省在其2015年度、2016年度、2017年度集中采購統一目錄中，將“計算機設備和軟件租賃（云服務）”“計算機設備和軟件租賃（含云計算服務）”納入服務類采購目錄；《甘肅省2015—2016年政府集中采購目錄》中對“計算機設備和軟件租賃服務（云服務）”采購規模、采購方式有了明確規定（單項或累計20萬元以下自行采購,20萬元以上集中采購）；而“云計算服務”也以“其他服務”這一類別出現在《重慶市2017年政府集中采購目錄及限額標準》中。事實上，河北、安徽、上海等省市雖然目前還未將云納入集中采購目錄，但已進行過云項目的采購。值得注意的是，上海市政府辦公廳專門設立了“公眾信息網管理中心”，由該中心作為政務云項目的采購人。中央財經大學財政學院姜愛華副教授表示，我國政府部門對云計算基礎設施，云安全、云存儲等服務的需求持續增長，預計未來還會有較大幅度增長。

千做萬做，賠本的買賣不做

這是一項非常賺錢的業務。

工信部出臺的《云計算發展三年行動計劃》（下稱《行動計劃》）中提出，到2019年，我國云計算產業規模達到4300億元。以BAT為首的中國互聯網企業“邊布局、邊掙錢”的云計算業務正在逐漸成為其財報中愈發重要的一項，僅就阿里巴巴2016財年報告顯示，云計算和互聯網基礎設施業務營收為30.19億元人民幣，該項數字在上一年為12.71億元，一年時間相比增長138%。與此同時，我國三大電信運營商及網易、新華三、浪潮、中科曙光、華為、萬達、京東等一眾巨頭也早已入局。

隨之而來的“1分錢中標”甚至“0元中標”事件，不過是虛晃一槍。名義上，服務商免費提供各項基礎設施，實際上，中標項目后續的云服務費用是要參照省（市）有關云服務價格方面的政策文件，并對云服務資源實際情況進行評估后協商確定。在低報價的背后，是各大云服務供應商蠢蠢欲動、紛紛搶占未來市場空間的預期。

與此同時，一些質疑的聲音顯得尤為直接，網友“笨手蛇”稱：“面對一個動輒百萬元的政府項目，有些企業以幾乎無償的方式參與，其動機不外乎兩點：后續升級改造以不可替代性的方式通過單一來源的定向采購方式解決，從而在項目后續升級改造中出現更多貓膩的可能。要么就是，在大數據時代，企業通過參與這樣一些項目獲取政府機構特有的一些大數據資源”。

1分錢中標掀起政府采購業內“腥風暴雨”

面對一個預算495萬元的項目，騰訊云0.01元的報價著實驚呆了不少“小伙伴”。 本報此前也曾針對低價中標現象邀請專家和從業者進行過解讀。南開大學法學院教授何紅峰就曾明確表示：依據《政府采購貨物和服務招投標管理辦法》第四十五條及《招標投標法》第三十三條規定，在政府采購活動中，供應商報價不得低于成本價，除非供應商能合理解釋其報價高于成本價，否則視為無效投標。但是在此次幾乎以無償的方式獲得項目，而通過后續的項目或者服務獲得補償式的交易并未受到評審專家的否定。

上海優刻得信息科技有限公司企業事業部高級架構經理王凱也向記者表示，我國《政府采購法》《反不正當競爭法》《招標投標法》以及《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》《招標投標實施條例》中對政府采購投標報價低于成本價的情況都有明確規定，針對明顯的不合乎常理的超低價報價，招標方有權利直接將投標方標書作為廢標處理。然而，在1分錢中標事件發生后，相關法律難以適用，這與傳統采購形成了鮮明對比。一方面，政務云采購是要求以年期服務費為報價，不包含任何相關設備的所有權或資產價值。另一方面，對于供應商來說，此類項目可以通過多渠道擴張后續業務產生規模效用，具有邊際成本遞減的特性。所以，核算政務云服務的具體成本標準并不統一，核算過程也很困難。當然相關部門也可以采取一定措施遏制不正當競爭，增大其惡性競爭的成本。如對于惡意低價競標的服務商，可以把本次低價投標的云資源和相應價格列入采購列表，并推廣到主要行業作為采購依據。相信在以后的項目中，服務商準備低價競爭時會慎重考慮其未來成本和影響。另外，希望相關部門對中小型云服務商給予一定政策扶持，以增大其抵御不正當競爭風險的能力。

不同的是，上海市政府采購中心副主任徐舟在面對記者的采訪時，對騰訊云1分錢中標總體上持支持的態度。中心表示：從情理維度上看，鼓勵競爭、提高政府采購資金使用效益是政府采購的職責所在。供應商是理性經濟人，1分錢投標的背后是希望通過中標項目獲取政府機構特有的一些大數據資源、搶占市場份額、通過中標政府采購提升公司美譽度、利用極端報價吸引眼球進行市場營銷等眾多邊際效益。因此，在采購實踐中，對供應商的個別成本實際上很難核定，在一些“軟服務”項目上尤其如此。從法律維度上看，政府采購服務項目的成本不像工程項目成本那么剛性，貨物、服務項目的履約質量也比工程項目更為可控。相對于《招標投標法》關于低于成本價投標行為的剛性認定，政府采購法的規定則更為慎重，認定低于成本價投標須同時滿足兩個構成要件，一是投標報價明顯不合理或者低于成本，二是有可能影響商品質量和不能誠信履約。而對于騰訊在廈門政務云項目的服務質量和誠信履約問題上，中心是有信心的。

事實上，就在今年三月，上海電子政務云服務項目中標結果顯示，上海移動與云賽智聯股份有限公司、中國電信中標上海市金額為1200萬元的電子政務云項目，中標金額為0元。上海政府采購中心表示，上海市各政府機關的政務云服務都將逐步納入年初政務云公開招標兩家中標單位今后的服務范圍。不難看出，這三家公司在此次上海政務云系統項目中的中標，就已經代表獲得了上海市政務云大部分的市場份額。與美好的未來相比，現在的0元中標，只不過是前期微不足道的投入而已。何況這些投入也可以在后期的運維、系統升級擴容中賺取回來，這也讓企業更加樂于0元中標政務云。

“這不僅僅是省錢的問題。”

正當政府采購行業從法律規范、程序合規等角度關注1分錢報價時，作為政府采購重要參與方的業內供應商的擔心又是來自另一些層面的思考。

“誰來保障信息的安全？”1分錢中標結果讓業內人士不免對軟硬件質量產生擔憂，新華三集團云計算業務拓展總監王宏亮在接受記者采訪時多次重復這一疑慮，他表示：就目前來看，云服務的基礎設施軟硬件配置等信息在采購目錄中未能明確，網絡、安全、服務器、存儲等的數量和品質在服務合同中沒有體現。云計算服務的基礎設施建設就好比現在的網約車，奧迪和奧拓所能帶來的服務差別不言而喻。與一般的云服務不同，政務云中的某些數據是十分機密和重要的，基礎設施質量的牢固性是保障云上數據安全非常重要的一環。1分錢中標可能為政府數據安全帶來隱患，這不僅僅是省錢的問題。一般來講，互聯網公司的盈利模式與傳統商業不一樣。舉個例子，上世界九十年代出的互聯網新聞浪潮之初，什么都是免費的，叫做眼球經濟，信息是免費的，但可以通過類似廣告的增值服務賺取利潤。但是，“當下的政府云服務采購中的很多數據都是關系到國計民生、甚至是國家信息安全的數據，這些數據的管理與挖掘應該慎之又慎。如果任由互聯網公司進行互聯網思維式的開發，我不知道后果是什么？但我相信有關部門一定會沿著先創新、再規范、最后監管的路線進行。”盡管王宏亮憂心忡忡，但還是給了個光明的尾巴。

“很難說會不會發生基礎設施重復建設問題”，王宏亮不免顯露出擔憂，他說，在實際操作中，為了確保成本最優以及高效的日常監管，云服務應該是物理上越集中越好。從技術上說，一套足夠容量的云中心是可以滿足較大區域的政務云服務需求的。然而目前政務云服務的采購在很多地方還未納入集中采購，政府缺乏統一規劃和部署，用1分錢投標跑馬圈地的行為，很有可能將政務云服務的采購帶入到基礎設施重復建設的亂象中。他還強調，重復建設帶來的不止是資本和物質的浪費，更讓人擔心的是日后日常監管的混亂，多頭管理、多管齊下的結果勢必影響對云服務的質量、日常運行、數據維護、流轉移交等方面的監管。

事實上，伴隨著互聯網的迅速發展，與以往傳統采購的“差異”越來越凸顯，“矛盾”在所難免。互聯網服務具有無形性，此類投標中通常不包含任何相關設備的所有權或資產價值，具體成本核算方法難以統一，因此，作為我國招標投標法規定的一種重要評標方法“經評審的最低投標價法”往往被置于尷尬的地位。無獨有偶，就在記者結束本文寫作的時候，貴州財政廳出文判定四川久遠銀海股份有限公司對貴州省機關事業單位工資管理信息系統0報價作出“該采購項目行為違法，責令重新采購的決定”。

一石激起千層浪，又將行業拖入“低價中標是否合法”的討論漩渦之中。但上述貴州項目的采購人單位代表在接受記者采訪時的一段話，實應引發業內人士對此現象由表及里的深入討論，本報記者特摘錄如下：“作為采購人無法判斷互聯網產品的成本價格。且沒有任何法律相關規定0元不可以投標。整個采購，都是根據流程進行的。0元報價出來以后，詢問過專家。專家并沒有質疑。”“互聯網公司的盈利通過增值服務來獲取”。

一切都還沒有開始，但是上文王宏亮的擔心卻初顯端倪。

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