PPP引導基金“時不五待”

PPP引導基金“時不五待”

■ 趙曄

2015年5月，我國提出設立中國PPP融資支持基金；2016年3月，中國PPP基金公司成立；隨后，各地紛紛設立PPP引導基金。自此，我國PPP 引導基金進入快速發展階段。PPP引導基金在提高政府資金的使用效率、帶動社會資本參與PPP項目、促進和規范國內PPP市場發展、實現PPP項目在產業和地區間的均衡發展等方面發揮了巨大作用。

通過對部分省份政府PPP引導基金的匯總研究，筆者發現，我國PPP引導基金總體呈現以下特征：從地區分布看，省級引導基金不斷增加，但區域差異性明顯，千億元規模的基金占基金總數比為16.67%，兩者合計占基金總額比重為58%；百億元規模的基金占基金總數比為59%, 合計占基金總額比重為41%；不及百億元規模的基金占基金總數比為25%，占基金總額比重為4%。從產業分布看，引導基金的投向領域有著明顯差異，目前主要投入到市政工程和交通運輸領域，而在其他領域投入得比較少。為更好地發揮其作用，我國政府PPP引導基金尚需實現五方面轉變。

一是定位進一步明晰。目前，我國的PPP基金具有引導基金和項目投資公司的雙重身份。商業性基金側重追逐項目的回報率，而公益性基金則旨在為社會資本增信。我國PPP引導基金的雙重身份，導致其在商業性和公益性之間呈現不確定的狀態，影響了基金功能的發揮。因此，PPP引導基金在設立初期就要準確定位。從我國的實際情況來看，政府PPP引導基金應界定為財政保障基金，從而為PPP項目提供財政支持，以此為基礎，再對具體模式、手段、政策等進行整體設計。

二是增信功能進一步增強。PPP基金可通過股權質押和基金收益劣后兩種方式達到增信的目標。股權質押是通過PPP基金直接投資的方式來進行的，但其效應的發揮取決于股權價值的大小。基金收益劣后則通過規定分配項目收益時基金收益要劣后于其他社會資本，實現增信的作用，但其作用的發揮也是以項目盈利為前提的。而當前PPP項目不明晰的盈利狀況，直接影響了增信效果。

三是運行機制進一步調整。目前PPP基金主要采用兩種管理模式，一是通過成立投資決策管理委員會并下設基金管理辦公室的方式進行直接管理，二是通過省財政廳主管融資平臺代行出資者責任的受托管理。這兩種管理模式的實質都是非市場化的，不利于基金管理主體的投資能力和開發能力的提高，也增加了基金管理與投資中尋租行為發生的可能。為解決這些矛盾，應從權力分離設置、基金及相關決策者的考核標準、 PPP引導資金的退出等方面來完善基金運行機制。

四是扶持手段進一步多樣化。我國政府PPP引導基金對PPP項目進行扶持的方式，目前主要是融資支持和作為社會資本參與。但從國際PPP引導基金的實踐看，PPP基金扶持手段的選擇范圍是十分廣泛的，可通過在不同的支持方式、支持是否需要償還、支持的時機等進行多種政策組合。從資助方式看，可選擇項目優惠貸款、部分項目招標費用給予補貼、項目擔保降低風險等方式；從給予階段看，可根據申請階段、項目開展過程等項目不同階段的不同需求進行選擇；從是否需要償還來看，有需要償還、無需償還兩種差異化的選擇；從具體項目來看，可根據項目主體的不同采取差異化的方式。

五是進一步防范潛在地方債務風險。隨著PPP項目的不斷發展，部分地方出現了PPP項目泛化的現象，并非所有項目都適宜采用PPP方式，因此，設立PPP引導基金更要理性，應根據效率、效益、公共利益等原則來判斷。同時，由于PPP基金相關制度還尚不完善，可能會增加地方財政風險。如，按照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的規定，“政府性基金預算支出表”是需要單列的，這就意味著基金支出將以表外融資的方式存在，而政府引導基金向其他出資人所做的收益不足或本金損失時的“保底承諾”卻沒有納入相應管理范圍，可能導致地方政府隱形債務風險的增加，應進一步予以防范。

（作者單位：遼寧省委黨校經濟學教研部）

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