如何建立完善政府采購內控制度

【新年新思考·內控制度】

如何建立完善政府采購內控制度

——基于長春市政府采購內控制度調查結果的分析

在公共財政框架不斷完善的背景下，我國政府采購改革逐漸步入深水區。采購范圍廣、采購規模大、采購環節多、采購頻率高等特點，使得政府采購成為一項復雜的系統工程，也成為全社會關注的焦點。政府采購在組織實施過程中不可避免地面臨諸多風險，及時梳理預算單位政府采購執行過程中的關鍵環節和部門職責，構建以風險管理為導向的內控體系，發現和解決采購執行中的問題，有利于查錯防弊、堵塞漏洞、消除隱患，確保政府采購法律法規得到有效貫徹執行，提高政府采購效率和質量，有利于實現政府采購的公開、公平、公正、廉潔高效和物有所值，推動政府采購事業持續健康發展。

我市政府采購內控制度現狀及調查分析

（一）調查問卷的設計與發放

為深入了解我市政府采購內部控制制度的現狀，近期，我們通過向采購人發放調查問卷的形式，獲得了豐富的第一手資料。問卷共設置11個問題，包括所在單位對政府采購內控建設的重視程度、所在單位政府采購內部管理制度的數量、是否有專門機構或專人負責政府采購事宜、2016年政府采購預算與部門預算的比例、2016年部門預算執行的比例、所在單位政府采購不相容崗位是否相互分離、是否建立政府采購業務檔案、如何進行履約驗收等。參與問卷調查的是作為采購人的行政機關及事業單位的相關人員。經統計，我市發生過政府采購業務的單位363家，本次共發放問卷136份，占比達37.47%；回收有效問卷128份，有效回收比例為94.12%。

（二）調查結果統計

對于所在單位是否有專門機構或專人負責政府采購事宜，3.91%的單位表示有專門的采購部門；19.53%的單位表示沒有專門的采購部門，但有專人負責；50%的單位由辦公室或財務部門兼任；26.56%的單位由具體項目的相關業務處室自行負責。

對于所在單位政府采購內部管理制度的數量，如政府采購預算與計劃管理、采購活動管理、驗收管理等制度，17.19%的單位未建立相關制度，50.78%的單位有1－2個制度，28.91%的單位有3－4個，有5個及以上管理制度的單位僅占3.13%。

對于所在單位2016年執行的納入部門預算的政府采購預算比例，僅有3.91%的單位政府采購部門預算基本做到了“應編盡編”，包括不可預見的臨時追加項目在內，將全年執行的政府采購項目的75%以上都納入了部門預算；其余單位追加比例過高，甚至有33.59%的單位執行的納入部門預算的政府采購預算比例不超過25%。對于所在單位2016年納入部門預算的政府采購預算執行比例，53.91%的單位不足25%，說明部門預算的編制不夠科學合理，事先未作準確預估，執行率過低，不僅降低了財政資金的使用效率，而且失去了部門預算的應有之義。

將所在單位對政府采購內控建設的重視程度、政府采購相關崗位的職責權限情況、不相容崗位相互分離情況、政府采購業務檔案建立情況、政府采購履約驗收情況及培訓情況這六個方面，作為雷達圖的六個要素并賦分，結果如圖1所示。其中，關于重視程度，非常重視、一般重視、不重視、完全不重視分別得分4分、3分、2分、1分；關于職責權限劃分，有正式制度文本的得4分，由會議紀要明確的得3分，口頭職責劃分的得2分，未明確的得1分；不相容崗位分離數量為5個以上、3－4個、1－2個、0個的分別得4分、3分、2分、1分；業務檔案由專人管理的得4分，與其他業務檔案合并管理的得3分，由具體項目相關處室分散管理的得2分，沒有管理手段的得1分；履約驗收由單位指定部門或專人負責的得4分，由臨時組建的驗收小組負責的得3分，視項目而定、沒有專人負責的得2分，不進行履約驗收的得1分；平均每年培訓次數5次及以上、3－4次、1－2次、沒有相關培訓的分別得4分、3分、2分、1分。據此可知，內控制度建設最好情況得分為（4，4，4，4，4，4），最差情況得分為（1，1，1，1，1，1），而根據調查問卷結果得到的實際平均情況如圖1所示，可見各單位對政府采購內控制度主觀上較為重視，但在組織培訓、不相容崗位相互分離、履約驗收等客觀方面仍存在不足。

對于希望政府采購監管部門在內控制度建設上提供的支持，選擇最多的是組織人員培訓，其次是進行業務指導、制度建設等。

（三）存在的問題

我國自《政府采購法》實施以來，由于各單位政府采購內部控制制度尚未建立或有待完善，導致相關職能部門職責不夠明確，政府采購工作流程不夠清晰，政府采購預算過于粗放，或采購計劃與采購預算脫節、監督不到位等問題，難以規范、有效地開展政府采購活動。通過上述調查問卷的結果統計分析可知，我市政府采購內控制度存在的問題主要有：

一是政府采購預算和采購計劃編制不夠合理，政府采購預算事前控制的作用較弱。根據調查問卷的統計結果，采購單位普遍存在政府采購預算編制不合理、隨意性較大的問題，部門預算執行率較低，追加比重過大。例如，有些單位在編制部門預算時，由于時間較緊，不“摸清家底”就編制預算，想采購什么就采購什么。且未嚴格按規定編制采購預算，高價購置、重復購置物資，導致采購行為脫離了預算約束。再如，采購需求的填報缺乏科學的依據。有些單位在編制政府采購需求時，由于具體項目相關業務處室和財務、資產管理等部門缺乏有效溝通，或由于人力或時間原因不做詳細的市場調查，隨意填報預算金額和技術配置條件，導致采購預算偏離市場價格，技術配置與實際需求不相適應。

二是政府采購業務管理機構和崗位設置不夠合理。有些單位未將政府采購內控制度細化到具體的部門和責任人，在采購執行過程中，一旦出現問題缺乏協調和聯動機制，不僅會延誤采購工作，還可能互相推諉。根據問卷統計結果，個別單位未按照《單位內控規范》的要求，將政府采購需求制定與內部審批、招標文件準備與復核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相互分離。

三是政府采購活動的規范性有待提高。有些單位對政府采購申請的內部審核不嚴格，未按規定選擇政府采購方式、發布采購信息，甚至以化整為零或采用其他方式規避公開招標，對政府采購進口產品、變更政府采購方式等事項內部審批手續不嚴格。

四是輕履約驗收的現象普遍存在。政府采購相關部門在合同訂立前做了大量的工作，力求采購程序合法、合規、高效、透明，然而，由于在驗收環節把關不嚴，供應商履約結果不符合采購合同規定的情況時有發生，損害了社會公眾利益。

五是政府采購檔案管理不夠完善。有些單位對采購預算與采購計劃、各類批復文件、招投標文件、評標文件、合同文本、驗收證明等資料，未按政府采購法律法規規定妥善保管。

完善政府采購內控制度的建議

針對上述問題，筆者建議從以下方面著手：

一是加強編制政府采購預算的科學性和合理性。政府采購預算是開展政府采購活動的基礎和前提，政府采購預算編制是否科學、規范，直接關系整個政府采購活動的質量。《政府采購法》規定，負有編制部門預算職責的部門在編制下一年度部門預算時，應當將該年度政府采購的項目及資金預算列出。各預算單位應結合實際需求和有關部門出臺的標準，本著厲行節約、科學合理的原則，確定采購需求，編制采購預算。各業務部門應根據資產管理部門的初審意見及采購供應部門的市場調研情況，結合單位項目庫規劃，按照需求的緊迫程度，提出項目庫調整建議。資產管理部門對確定需要報批的項目及需要進口的物資應及時組織報批，給采購實施預留足夠的時間。

二是健全單位組織結構，明確責任主體。政府采購工作組織結構設置應遵循統一領導、分級管理、目標一致、權責分明的原則，根據本單位工作需要成立單位政府采購業務領導小組或明確牽頭部門，由單位內部審計和紀檢監察部門發揮監督作用。各業務部門為組織實施政府采購項目的責任單位，部門負責人為相關責任人，負責本部門需要辦理政府采購項目的具體事項。每個采購項目都要確定具體負責人，負責人對待風險的態度和內部控制觀念，直接決定了內控制度能否有效施行。

三是加強政府采購活動的監督。采購單位內部應建立由財務、審計監察、紀檢等部門共同參與的監督機制，對項目立項、采購預算和計劃編制、信息公告情況、招評標情況、合同簽訂、履約驗收、款項支付等環節及時進行監督，對采購活動是否按采購預算和計劃實施，采購方式、采購程序及款項支付是否符合相關規定，是否組織履約驗收等進行檢查。

四是加強政府采購履約驗收管理。項目驗收是采購活動的最后一道關口。采購單位應成立驗收小組，根據采購合同協議、供應商發貨單等文件，對所采購貨物、服務或工程的品種、規格、數量、質量、技術要求及其他內容進行驗收。對于大型或復雜的采購項目，可邀請國家認可的質量檢測機構辦理驗收。

五是加強政府采購資料和檔案管理。政府采購作為一個動態的過程，從論證到實施會產生很多資料文件，這些書面材料能夠系統而全面地記錄、反映采購過程是否合法、合規，應妥善保存。

六是對政府采購內控制度執行情況進行必要的績效考核。為充分調動各項目參與部門及人員的積極性，可將政府采購內控執行情況納入對部門及員工的績效考評，督促各項目參與部門及人員提高認識，保障項目預算和政府采購政策的最終執行。

此外，監管部門還應在各單位政府采購內控建設上提供一定支持，如定期組織人員培訓，進行業務指導或政策咨詢等，幫助其不斷完善制度建設和信息化建設，確保政府采購法律法規和規章制度得到有效執行。

（長春市財政局采購辦/供稿）

相關鏈接

長春市行政事業單位政府采購內部控制制度調查問卷

1.(單選題)您所在單位對政府采購內部控制建設的重視程度：

○ 非常重視，對相關政策文件能夠進行及時學習、研究并制定本單位制度

○ 一般重視，對相關政策文件能夠進行學習、研究，調整現行做法

○ 不重視，但是對相關政策文件能夠組織學習、研究

○ 完全不重視

2.(單選題)您所在單位政府采購內部管理制度的數量是：（政府采購內部管理制度包括預算與計劃管理、政府采購活動管理、驗收管理等）

○ 無

○ 1－2

○ 3－4

○ 5以上

3.(單選題)您所在單位是否有專門機構或者專人負責政府采購事宜：

○ 有專門的采購部門

○ 沒有采購部門，但有專人負責

○ 沒有，由辦公室或者財務部門兼任

○ 沒有，由具體項目相關業務處室自行負責

4.(單選題)您所在單位2016年執行的政府采購預算中部門預算占比為：（已申報采購需求的項目中部門預算的比例）

○ 25%以下

○ 25%－50%

○ 50%－75%

○ 75%－100%

5.(單選題)您所在單位2016年部門預算執行的比例：（部門預算中的項目已申報采購需求的比例）

○ 25%以下

○ 25%－50%

○ 50%－75%

○ 75%－100%

6.(單選題)您所在單位政府采購相關崗位的職責權限是如何明確的？

○ 有正式的制度文本

○ 由會議紀要明確

○ 口頭的職責劃分

○ 不明確

7.(單選題)您所在單位政府采購不相容崗位相互分離的數量：（不相容崗位包括需求制定與內部審批、招標文件準備與復核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等）

○ 0個

○ 1－2 個

○ 3－4 個

○ 5個以上

8.(單選題)您所在單位如何管理政府采購業務檔案？

○ 由專人管理

○ 與其他業務檔案合并管理

○ 由具體項目相關處室分散管理

○ 無管理手段

9.(單選題)您所在單位政府采購項目如何進行履約驗收？

○ 由單位指定部門或專人負責

○ 由臨時組建的驗收小組負責

○ 視項目而定，沒有專人負責

○ 不進行履約驗收

10.(單選題)您所在單位平均每年參加政府采購相關培訓的次數為：

○ 沒有相關培訓

○ 1－2次

○ 3－4次

○ 5次及以上

11.(多選題)您希望政府采購監管部門對您單位提供的支持是：

○ 組織人員培訓

○ 進行業務指導

○ 信息化建設

○ 制度建設

○ 監督檢查

○ 其他

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