“大伽”獻計政府購買服務績效評價

【聚焦政府購買服務績效評價研討會】

“大伽”獻計政府購買服務績效評價

編者按：政府購買服務的實踐探索方興未艾，政府購買服務如何高效實現成為當下的熱點問題。日前，上海國家會計學院舉辦了政府購買服務績效評價研討會，圍繞政府購買服務項目的實施效果評估等議題，邀請實務界、理論界相關專家展開探討。本報摘編了部分發言嘉賓的精彩觀點，供讀者參考。

華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家、原財政部財科所所長賈康：

政府購買服務與績效提升

政府購買服務與績效提升這個大題目，可以分成背景、概念、實踐、機制、效應、機制創新、供給體系創新、供給側結構性改革主線八個小題目。

研究總是要服務于現實，我們現在的現實背景是黨的十九大給出了新的歷史方位，強調加快建立現代財政制度，這是十八屆三中全會形成的帶有頂層規劃意義的配套改革指導文件中已確立的一個有關財政制度建設的核心概念。加快建立現代財政制度后面，跟著的要求里有一個非常鮮明的全面實施績效管理的指導方針。在此背景下，上海國家會計學院成立政府采購與績效管理研究中心，重點展開理論密切聯系實際的研究工作，是很有意義的。

政府購買服務是政府采購不可分割的重要組成部分。多年來，盡管在文化、醫療等諸多方面進行過提高政府購買服務效果的嘗試性探索，也包括借鑒國際上的某些經驗，但“考核”仍是困擾政府購買服務的核心性問題。

購買公共服務由政府牽頭，如扶助弱勢群體、維護基本的公平正義等，政府發揮著主導性作用。但從原理上來講，我們所說的政府購買服務，面對的是“準公共產品”這套購買對象，需要貫徹市場充分“發揮決定性作用”這樣一個資源配置的基本認識。市場化競爭機制可以激勵、提升公共資金運行績效結果，緩解政府力不從心的矛盾，因此機制創新是關鍵。實現公共服務“陽光化”是一直探索的問題，陽光下的創新機制應將政府與市場的作用緊密結合在一起。機制創新要遵守“守正出奇”的原理。守正即尊重市場作用和市場力量，而要應對歷史性考驗的挑戰性任務，還要追求守正之后的出奇制勝。近年來，PPP正不斷展開，政府和市場主體從分離而“井水不犯河水”劃清邊界，又變成了合作伙伴關系，可見，“守正出奇”正在實踐中不斷嘗試，“出奇”更要明晰與防控風險。因此，要通過一系列制度創新，形成有效的制度供給，首先要解決制度結構失衡問題。這種制度的有效供給，可以調動潛力活力，解放生產力，在防控風險中帶動整個供給體系質量和效率的提高。從這個思路上來說，“守正出奇”的供給側結構性改革主線上的政府購買服務的發展，實際上也就是以制度建設、配套改革為龍頭，以政府采購中服務采購的制度創新打開管理創新和科技創新的空間，達到國家治理所追求的調動一切潛力和活力的新境界。

制度改革帶來的是整個供給體系的變化，供給體系迎接創新，在供給側結構性改革主線上，最終必然把追求整個供給體系質量效率的提高落到綜合績效提升上。這需要制度供給、政策供給、人才供給、投融資供給、高科技和適用技術供給等，更需要達到全方位的綜合效率升級。講績效提升，一定是不僅要落在定性上，關鍵是還要落在定量上。定性問題就是錢花在什么地方，這是可以直觀看到的，定性之后的定量考評卻是一大難題，也是當前需要圍繞績效評價命題去討論的關鍵。績效管理中，定量化的考評需要有一套合理的指標體系，它是復雜而亟需探索的，因為它關乎綜合效益、發展后勁等無法輕易掌握的外溢性難題，不是簡單沿用過去微觀主體以企業定位的成本效益分析那一套已有經驗，就可以順勢建成的。在這方面我們別無選擇，必須由粗到細來推進指標體系的建設和提高量化水平的工作。

上海財經大學中國公共財政研究院院長劉小川：

從宏觀上把握購買服務體制機制改革問題

保守統計，我國財政公共服務支出的規模約10萬億元，通過政府采購方式實施的公共服務僅1萬億元左右。目前，我國政府購買服務中90%以上的公共服務主要依靠財政無償撥款，政府購買服務無論從規模上看還是從效益上看都潛力巨大。

長期以來，我國財政改革一直重收入輕支出，財政改革的重點也幾乎都是圍繞收入進行的。近年來開始逐漸重視財政支出，政府購買服務績效評價就體現了對財政支出的重視。不過，個人認為，政府購買服務績效管理的思路還應拓寬。因為政府購買服務非常復雜，什么叫政府購買服務績效管理？個人的理解是，在購買服務支出已經確定的前提下，去研究它的產出，力求產出最大化。難點則在于產出怎么衡量。如果我們能夠在政府購買公共服務績效管理方面有所突破，整個預算管理方式也將得到極大提升。

政府購買服務績效管理的目標多種多樣，包括經濟目標、社會目標、綜合性目標等。經濟目標相對容易確定，即所謂的經濟效果，但很多政府購買服務項目追求的是社會目標，即社會效果。在購買方式上，為實現這些政策目標，應根據不同項目區別對待，如公開招投標、競爭性談判、直接委托等。

建立一個完整、全面的績效評價體系，不僅要在微觀上明確衡量的標準和指標，更要從宏觀上把握政府購買服務的體制機制如何改革的問題。績效評價采用什么指標，屬于技術問題；體制機制則是統籌整個政府購買服務績效管理的政策性前提。首先，應圍繞購買主體、承接主體、中介主體進行體制機制改革，現在政府既是購買的提出者，也是此項服務的承接者，這是很容易出問題的。體制機制改革應進一步對接市場競爭，實現“買”者與“賣”者的真正分離，至少實現局部的分離。其次，建立公開透明的管理制度。公共服務項目涉及范圍廣泛，暗箱操作等更難以避免。政府購買績效評價需將政府購買行為過程和績效評價過程全方位向社會進行公開。

上海國家會計學院政府采購與績效管理研究中心主任章輝：

政府購買服務績效評價的六個方面

政府購買服務的重點指向到哪里，績效評價的關注點就在哪里。一般而言，政府購買服務的重點指向主要包括立項論證、投入實施、過程監管、產出效果、相關方評價和預期效益六個方面。其中，立項論證、投入實施和過程監管是手段，產出效果、相關方評價和預期效益是結果。之所以在績效評價中關注立項論證、投入實施和過程監管，正是為了確保產出效果、提升相關方滿意度和預期效益。

政府購買服務類項目績效評價中對立項論證的考察，主要包括立項依據、立項程序和立項指向三個方面；關于投入實施的考察，主要從預算保障、政府采購、合同規范、資金撥付程序等方面評價項目投入的資金保障和制度保障；關于過程監管的考察，主要通過合同履約、日常監管、協調機制等觀測點來反映；關于產出效果的考察，主要從產出數量、產出質量和成本效益等三個方面來實施；社會大眾或特定群體對服務產品的認可及購買主體對所購對象的認可，構成了政府購買服務的相關方評價；對于效益具有滯后性的政府購買服務項目，可從項目實施對項目規劃完成的貢獻度、當期績效對總體績效實現的貢獻度、項目實施與管理長效機制的構建等方面來考察其預期效益。

需要強調的是，政府購買服務只是提供服務的方式發生了改變，即由政府直接生產轉向市場購買，但政府購買服務功能的發揮和價值的體現，則有賴于“更好發揮政府作用”。政府購買服務的推進，政府在提供服務中的職責不但沒有減輕，而且還有所加強，對政府部門的履職能力也提出了更高的要求。

政府在購買服務中的職責主要體現在財政投入、契約管理和效果優化。就三項主要職責的關系來說，財政投入和契約管理都是服務于效果優化，而服務效果是否得到優化以及如何促進服務效果優化，其評判和實施依據只能來自于購買服務項目的績效評價。做好政府購買服務績效評價，首先要把握政府購買服務的內在邏輯，這個邏輯關系不清楚，評價思路就容易跑偏。

上海市財政局總經濟師張榮慶：

從上海實踐看績效評價如何開展

2013年9月，國務院印發了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號），要求各地充分認識政府向社會力量購買服務的重要性，規范有序開展政府購買服務工作。自此，上海市加快了政府購買服務改革，先后制定了本市購買服務實施意見、管理辦法和購買目錄，購買范圍涵蓋公共教育、勞動就業、養老服務、醫療衛生、社會救助等多個公共服務領域。

為實現政府購買服務從預算編制、預算執行到績效評價等全流程的統一管理，上海市搭建了政府購買服務信息管理平臺，為政府購買服務信息公開夯實基礎。與此同時，上海市也不斷強化績效評價功能，針對不同的項目類型提出了與之相對應的績效評價和驗收方法。目前，市、區財政部門每年都會對重點項目開展績效評價，如12345市民熱線，公路養護，小學生愛心暑托班等項目。據不完全統計，2017年上海市、區兩級購買服務預算總金額達192億元，比2016年增加40億元，增幅達26%。三年來，上海市已對500多個政府購買服務項目開展了績效評價。

在推進政府購買服務績效評價過程中，我們也面臨著很多困難。首先，如何政府購買服務的范圍和問題？上海市制定了政府購買服務指導目錄，并根據實際情況動態調整。但隨著經濟社會發展和社會水平的提高，人民群眾對公共服務的需求日益增長，對購買服務也提出多樣化要求，政府部門提供的公共服務項目越來越多，與市場的邊界越來越模糊，因此，購買服務的范圍更加難以界定清楚。其次，評價指標體系如何滿足共性和個性要求？政府購買服務項目支出形式多樣、內容豐富、涉及面廣，但個性也比較突出。購買服務規范性指標的設計須進行多方面考慮，如前期購買需求是否經過科學論證？績效目標是否清晰？社會滿意度和社會效益如何？怎么讓社會公眾參加評價？最后是成本效益分析問題。現實中，存在壟斷行業缺乏合理的服務價格機制、購買成本的合理性與政府采購規范性銜接困難等棘手問題。

對此，我也提出自己的一些建議：強化預算部門主體責任，推進預算部門對政府購買服務過程與績效的管理；合理確定購買范圍，這需要財政部門會同編辦、民政等預算主管部門共同努力；建立購買需求征集機制，完善評價指標體系，科學設立個性化指標；注重成本效益分析、成本構成和審核標準；注重績效目標管理和結果應用，讓政府購買服務在陽光下運營。

（文字/高榮月）

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