著力發揮政府集中采購在新時代下的治理功能

【國管局、國采中心政府采購論文集成果展示③】

著力發揮政府集中采購在新時代下的治理功能

■ 王叢虎

重點句：政府集中采購擔負著政府感知市場、引導市場、合理配置公共財政資金的重任，起著供給側與需求側之間的橋梁和紐帶作用。作為治理工具的政府集中采購，其自身也應不斷發展完善，才能更好地發揮其功能，推進我國各項制度體系的現代化進程。

一、新時代下的新矛盾、新使命

1.新時代下的新矛盾

黨的十九大提出，社會主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。從“物質文化需要”到“美好生活需要”，從“落后的社會生產”到“不平衡不充分的發展”，這是這個時代的新變化，也是這個時代需要解決的新使命。發展不平衡，在當下的中國表現是多方面的，主要有城鄉不平衡、地區不平衡、人群不平衡、領域不平衡等。如，城鄉的不平衡表現在城鄉的二元結構下，農村生產力水平發展不充分，在整個社會資源過度向城市傾斜的制度安排下，引發和放大了城鄉發展不平衡；地區的不平衡表現在東、中、西部發展經濟、社會等各方面的不平衡；人群的不平衡表現為不同收入階層，不同職業群體間、弱勢群體與社會普通人群間的不平衡；領域不平衡表現為不同行業領域、產業領域間的不平衡等等。發展不充分，在當下中國的表現也是多方面的，主要有環境保護和生態發展的不充分、基礎設施和公共服務提供的不充分、城市和社會治理水平發展的不充分、精神文明現代化程度發展的不充分等等。發展的不平衡與不充分又是相互關聯的，發展的不平衡必然會導致發展的不充分問題，而發展的不充分又反過來會加劇發展的不平衡。為此，要解決新時代下人民群眾日益增長的對美好生活的需要，就必須解決發展的不平衡與不充分的問題。

2.新時代下的歷史使命

黨的十九大報告在充分分析并提出社會主要矛盾的同時，也清楚認識到了未來發展還存在的問題，或者說是未來發展的主要著力點，即“發展質量和效益還不高，創新能力不夠強，實體經濟水平有待提高，生態環境保護任重道遠；民生領域還有不少短板，脫貧攻堅任務艱巨，城鄉區域發展和收入分配差距依然較大，群眾在就業、教育、醫療、居住、養老等方面面臨不少難題；社會文明水平尚需提高……”。不難看出，這些問題也可以看作新矛盾下的具體體現。而解決這些問題，需要我們的“偉大斗爭，偉大工程，偉大事業，偉大夢想”。對于推進現代化偉大事業來說，現階段的主線就是要深化供給側結構性改革，并把它作為一個整體戰略。供給側結構性改革顯然是要解決結構優化的問題，以實現總體的更優化的平衡狀態。既然新時代社會主要矛盾的內涵清晰地聚焦于發展的不平衡不充分問題上，要總體把握現代化戰略方針的主線，就必須順理成章地緊扣以優化結構來化解矛盾的供給側結構性改革。以往的宏觀需求管理更多側重于總量問題，而現在必須強調供給管理更多側重于結構優化問題。我們按照主線來推進供給側結構性改革，實際上就是要以改革為核心、以現代化為主軸攻堅克難，對制度供給做有效的創新，以制度創新打開科技創新、管理創新的巨大潛力空間，形成動力體系和供給體系轉型升級的系統創新。

解決新矛盾、完成歷史使命需要通過治理現代化來實現，即治理體系和治理能力的現代化。

二、政府集中采購擔負著現代化的歷史使命

自2003年起在我國全面展開的政府集中采購制度，其本身就是一個現代化的治理工具，同時也是治理體系現代化的重要內容之一。眾所周知，政府集中采購是連接政府與市場、供給與需求的橋梁，也是供給側改革的重要環節。為此，在新時代下，政府集中采購將承載著更多、更重要的歷史使命。

第一，作為政策工具的政府集中采購，應該也必將承載起落實財政支出政策的各項功能。作為財政支出的重要內容，同時也是推動經濟發展的重要手段，這個調節手段和政策工具，擔負著政府感知市場、引導市場、合理配置公共財政資金的重任，起著供給側與需求側之間的橋梁和紐帶作用。正是這樣的一個政策工具，則可以發揮著更大的政策功能。如，通過綠色集中采購，即強制采購或優先采購節能清單和環保清單產品實現環境保護、生態文明的政策功能；通過優先采購或者強制采購科技創新產品來倒逼企業技術創新、產品更新換代；通過為中小微企業預留份額或者優先采購來推動這些企業的發展與創新；通過購買民族企業的產品來解決民族企業發展不平衡不充分的問題；通過購買接受弱勢人群就業的企業產品來實現人群之間不平衡的問題，等等。政府集中采購的這些功能恰恰體現了其是解決十九大提出的“發展不平衡不充分”的最為有效的政策工具。當然，我們也欣喜地看到，以中央國家機關政府采購中心（以下簡稱國采中心）為代表的許多集中采購中心在落實這些政府采購政策功能方面做了很多、很好、很有效的工作，也為這些政策功能的實現做出重大貢獻和有益探索。

第二，作為治理工具的政府集中采購，應該也必將承擔起走向治理現代化的重任。在各項公共事務的治理中，治理工具是實現“善治”的有力抓手，具有不可替代的重要作用。治理能力的現代化首先是治理工具本身的現代化問題。只有公共部門的治理工具的多樣化、科學化、規范化、精細化，才能攻堅克難，完成各種各樣的艱巨任務，實現各種治理目標。政府集中采購作為一項包括系列措施的治理工具，是市場經濟的產物，也是建立現代經濟體系的核心內容。它也要隨著現代社會的發展而不斷得到完善。我們也欣喜地看到，國采中心作為中央政府集中采購的核心公共部門，多年來不斷改革創新、不斷完善政府集中采購這一治理工具、引領了全國乃至世界范圍的治理工具創新。如，國采中心在全國首推的批量采購就是對政府集中采購的再創新，不僅節約了財政資源，更為供應商的技術創新帶來商機；國采中心在全國首推的投標人的零擔保投標，不僅大大降低了企業的負擔，更重要的是為國家開創了良好的營商環境，為促進“雙創”起到帶頭示范效應。再如，國采中心的內控建設，實際上也是供給側改革的重要內容。正是內控制度的不斷完善，既實現了組織的公開透明、廉潔清正，更提高了采購效率、增強了公共部門的公信力。其次是使用治理工具的組織或個人的思想、意識和能力的現代化問題。政府集中采購規范與約束了采購人或公共部門的“花錢任性”“購買隨意”“不計成本效益”等不良行為，更從靈魂深處觸動了他們的采購理念，改變著他們的購買行為，引導著他們思考如何使用集中采購這個有效的工具。應該說，政府集中采購制度的實施倒逼著公共部門和公務人員思想意識的現代化，并提升了公共部門和公務人員使用現代化工具的能力。這對更好發揮政府集中采購這一現代治理工具的功能和成效無疑具有極大的促進作用。

第三，作為治理現代化重要內容的政府集中采購，同樣也有著一個自身現代化的過程。治理現代化不僅是治理能力的現代化，還要包括制度體系的現代化。政府集中采購正是對過去分散采購制度的一次制度變革，也屬于正在加快現代化進程中的各項制度的一個重要內容。所以，政府集中采購制度不斷發展和完善的過程是治理體系現代化的重要內容，是建立現代財政制度的重要組成部分，也是完善社會主義市場經濟體制不可或缺的內容。只有不斷完善政府集中采購制度，才能更好地發揮其政策工具、治理工具的功能和作用，才能更好地推進我國各項制度體系的現代化進程。

三、如何讓政府集中采購完成新使命

綜上，政府集中采購承載著我國新時代下的新任務和歷史使命，只有不斷完善政府集中采購制度，并使之與中國的國情相適應，才能從各個方面發揮好政府集中采購作為政策工具和治理工具的功能，進而解決十九大提出的“發展不平衡不充分”的矛盾。不可否認，雖然我國政府集中制度已經運行了十五年，但是仍有不完善的方面。正如剛剛閉幕的2017年全國政府采購工作會議所提出的那樣，我國政府采購的管理和執行機制還不夠完善，采購代理機構和評審專家的專業支撐作用有待加強，采購單位對“慢貴差”的反映仍然較多，政府采購政策功能的引領示范作用難以適應新時代的需要，當然還有采購人的政府集中采購意識和能力有待提高等問題。那么，如何進一步完善政府集中采購的各項制度呢？我們認為，應充分關注如下方面。

第一，強化政府集中采購的現代化制度建設。如前所述，政府集中采購作為一項現代制度，也與黨中央國務院的大政方針和各項改革措施緊密結合。就完善制度而言，要深入落實“放管服”改革要求，并將其融入具體的制度改革中，不斷完善政府集中采購的各項制度。如，根據不同地區的不同情況，在提高政府集中采購規模和發揮其政策功能的基礎上，不斷調整相關限額標準和集中采購的范圍標準，確立合理的集中采購目錄，提高預算部門的自我管理、自我監督能力，同時不斷提高代理機構行業自律和評審專家的職業能力；為激活“雙創”、營造良好的營商環境，還要不斷優化供應商參加政府采購的程序，嚴格禁止違規設置供應商資格條件，規范保證金的收取及退還，有條件的地區徹底取消保證金的收繳，或者以保證保函替代保證金等，以真正降低制度性交易成本，建立現代化的集中采購制度。

第二，完善政府集中采購的各種現代運行機制。隨著我國現代化進程的加快，我國政府集中采購的各項機制有待進一步完善。如，政府采購的監督機制應完善，應加強事中事后監管、健全“雙隨機一公開”工作機制；建立健全政府采購信用評價機制、打造全國政府集中采購信用一體化以及對接信用中國的現代信用機制；還應強化集中采購預算-計劃-購買-資產管理一體化的運行機制，以及信息報送和共同共享機制，等等。

第三，充分利用現代化的各種技術手段。當下“互聯網+技術”已經非常成熟，如何充分利用現代化的信息技術來實現政府集中采購的各項功能，也應當成為改革的重點。具體說來，應建設“全國一張網”的政府采購電子賣場，以提高政府采購效率和透明度；建設全國或省市的政府集中采購大數據，并充分利用云計算、互聯互通的技術，以發揮政府集中采購治理工具的作用和功效；強化政府采購的績效預算信息匯總和報送技術，以提高政府集中采購的預測與引導作用，等等。

第四，優化政府集中采購的法治環境和法律制度。政府集中采購的作用和功能的發揮離不開良好的法治環境和法律制度的保障。應該看到，我國政府集中采購的法治環境還有待優化，法律政策體系還有待完善。具體說來，我們應按照推動形成全面開放新格局的要求，積極開展加入世界貿易組織《政府采購協定》及其他雙多邊議題談判，拓展對外合作新空間；應認真研究和梳理政府采購、政府購買服務、政府和私人部門合作以及工程建設招投標等之間的法律適用和法律體系問題，以真正降低制度性交易成本；應認真研究和編纂政府集中采購本身的法律、法規、政策的內容體系，在鼓勵各地制度創新的同時，更加強調法治體系的現代化；還應積極回應全國正在進行的公共資源交易平臺整合和制度改革創新的問題，以確保依法行政與改革創新的有機融合。

我們也應準確定位政府集中采購與機關事務管理之間的關系，尤其是從建立政府集中采購全生命周期供應鏈的角度看，機關事務管理和政府集中采購更是密不可分、相互滲透、相得益彰的。為此，機關事務管理的法治化、標準化、信息化建設，尤其是推進辦公用房、公務用車、國有資產管理和公共機構節能等方面的經驗做法，更體現了政府集中采購如何通過機關事務管理更大發揮治理工具的作用。所以，從這個角度來說，努力推進實現機關事務治理法治化、服務規范化、保障標準化、管理精細化、機構職能化、手段信息化、評價績效化目標，既可視作機關事務管理為建設現代政府、推進國家治理體系和治理能力現代化作出的貢獻，也同樣可看作政府集中采購的應有之意。

（本文摘錄于國管局、國采中心《學習貫徹黨的十九大精神 推進政府采購創新發展論文集》；作者系中國人民大學公共管理學院教授）

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