架梁立柱 完善制度

架梁立柱 完善制度

政采制度改革四梁八柱全景圖

制度建設(shè)是政府采購(gòu)具有“四梁八柱”性質(zhì)的基礎(chǔ)工作。近年來，政府采購(gòu)制度建設(shè)步伐明顯加快，各項(xiàng)規(guī)章辦法密集出臺(tái)，法規(guī)體系不斷完善，招標(biāo)投標(biāo)、內(nèi)控管理、信息公開、需求和履約驗(yàn)收、專家管理等一大批規(guī)章制度相繼實(shí)施，質(zhì)疑和投訴處理、代理機(jī)構(gòu)管理等一系列重要舉措也陸續(xù)問世，立柱架梁基本完成。不斷深化的政府采購(gòu)制度改革，為做好新時(shí)代的政府采購(gòu)工作，展現(xiàn)政府采購(gòu)工作新氣象、新作為提供了有力保證。

/完善交易規(guī)則/

公開招標(biāo)是政府采購(gòu)法規(guī)定的主要采購(gòu)方式，在政府采購(gòu)活動(dòng)中規(guī)模占比最大、使用最為頻繁。作為規(guī)范政府采購(gòu)招投標(biāo)活動(dòng)的基礎(chǔ)性部門規(guī)章，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“18號(hào)令”）自施行以來，在規(guī)范招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)、創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策目標(biāo)等方面發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，18號(hào)令也是政府采購(gòu)領(lǐng)域的第一個(gè)部門規(guī)章，在18號(hào)令制定時(shí)，政府采購(gòu)市場(chǎng)還不完善，政府采購(gòu)實(shí)踐還不充分，各方對(duì)政府采購(gòu)的理解也不到位。隨著國(guó)家各項(xiàng)改革的不斷深入以及政府采購(gòu)實(shí)踐的不斷發(fā)展，現(xiàn)在政府采購(gòu)更加市場(chǎng)化、法制化、規(guī)范化、國(guó)際化，因此18號(hào)令亟需與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整完善。

為了貫徹政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例，規(guī)范政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)行為，財(cái)政部對(duì)2004年頒布的18號(hào)令作了修訂，并公布了修訂后的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”），自2017年10月1日起施行。

87號(hào)令一共7章88條，在18號(hào)令的基礎(chǔ)上刪除了36條，新增了34條，修訂了54條，對(duì)18號(hào)令做了全面修訂，是政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例基本要求的細(xì)化補(bǔ)充，與招標(biāo)投標(biāo)法及實(shí)施條例進(jìn)行了銜接，其中強(qiáng)化了采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理，推進(jìn)了結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變；完善了公平交易規(guī)則，提高了透明度和公正性；完善了采購(gòu)程序，著力提高了采購(gòu)效率；規(guī)范了招標(biāo)采購(gòu)方式的適用情形，增強(qiáng)了邀請(qǐng)招標(biāo)方式的靈活性；強(qiáng)化了采購(gòu)人的主體責(zé)任，落實(shí)了權(quán)責(zé)對(duì)等要求；保障了供應(yīng)商權(quán)益，降低了制度性交易成本。

/明確政務(wù)信息系統(tǒng)采購(gòu)管理/

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的不斷推進(jìn)，加之智慧城市、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等建設(shè)的疊加效應(yīng)，政府部門對(duì)信息系統(tǒng)的采購(gòu)需求持續(xù)增長(zhǎng)。為了推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)政府采購(gòu)工作規(guī)范高效開展，財(cái)政部根據(jù)國(guó)家電子政務(wù)總體部署和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕39號(hào)）有關(guān)要求，制定出臺(tái)了《政務(wù)信息系統(tǒng)政府采購(gòu)管理暫行辦法》，并從2018年1月1日起施行。《辦法》對(duì)政務(wù)信息系統(tǒng)政府采購(gòu)的工作職責(zé)，采購(gòu)需求，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、IPv6等新技術(shù)的應(yīng)用，采購(gòu)方式和評(píng)分方法，履約驗(yàn)收等內(nèi)容作了規(guī)定。

針對(duì)此類項(xiàng)目中可能存在的1元錢甚至0元中標(biāo)現(xiàn)象，《辦法》從采購(gòu)文件制作、采購(gòu)評(píng)審、項(xiàng)目驗(yàn)收等事前、事中、事后環(huán)節(jié)三管齊下，對(duì)超低價(jià)中標(biāo)展現(xiàn)了謹(jǐn)慎認(rèn)定的態(tài)度。其中強(qiáng)調(diào)，在使用綜合評(píng)分法招標(biāo)采購(gòu)政務(wù)信息系統(tǒng)時(shí)，采購(gòu)貨物的，價(jià)格分值占總分值比重應(yīng)為30%；采購(gòu)服務(wù)的，價(jià)格分值占總分值比重應(yīng)為10%。政務(wù)信息系統(tǒng)采購(gòu)評(píng)審中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)或者競(jìng)爭(zhēng)性磋商小組認(rèn)為供應(yīng)商報(bào)價(jià)明顯低于其他合格供應(yīng)商的報(bào)價(jià)，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)合理時(shí)間內(nèi)提供書面說明，必要時(shí)提供相關(guān)證明材料；供應(yīng)商不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)或競(jìng)爭(zhēng)性磋商小組應(yīng)當(dāng)將其作為無效投標(biāo)或者無效響應(yīng)處理。

/深化批量集采改革/

2016年末財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好中央預(yù)算單位批量集中采購(gòu)有關(guān)工作的通知》，結(jié)合采購(gòu)人的現(xiàn)實(shí)需要深化批量集中采購(gòu)改革。與過去相比，作出了5個(gè)方面的變化：一是建立批量集中采購(gòu)與協(xié)議供貨價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制；二是開展批量集中產(chǎn)品售后服務(wù)單獨(dú)采購(gòu)；三是京外中央單位空調(diào)機(jī)采購(gòu)不再實(shí)行批量集中采購(gòu)；四是京內(nèi)中央單位空調(diào)機(jī)批量集中采購(gòu)的頻次調(diào)整為第二、三季度按月執(zhí)行，第一、四季度按季度進(jìn)行；五是各主管預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)將協(xié)議供貨采購(gòu)數(shù)量嚴(yán)格控制在同類產(chǎn)品上年度購(gòu)買總數(shù)的30%以內(nèi)。這些變化有利于發(fā)揮集中規(guī)模及價(jià)格優(yōu)勢(shì)，提高采購(gòu)效率和效果。

/強(qiáng)化內(nèi)控管理/

近年來，一些采購(gòu)人、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和政府采購(gòu)監(jiān)管部門積極探索建立政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制制度，取得了初步成效，但總體上還存在體系不完整、制度不健全、發(fā)展不平衡等問題。為了進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)中的權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，促進(jìn)政府采購(gòu)提質(zhì)增效，財(cái)政部于2016年7月印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》，出臺(tái)多項(xiàng)措施加強(qiáng)內(nèi)控管理。其中要求采購(gòu)當(dāng)事人通過明晰事權(quán)，依法履職盡責(zé)；合理設(shè)崗，強(qiáng)化權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)；分級(jí)授權(quán)，推動(dòng)科學(xué)決策；優(yōu)化流程，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)管控等。

/加強(qiáng)評(píng)審專家管理/

財(cái)政部于2016年11月發(fā)布修訂后的《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》，從9個(gè)方面規(guī)范了對(duì)評(píng)審專家的管理要求，并對(duì)評(píng)審專家的抽取、費(fèi)用支付等問題分別進(jìn)行了明確和規(guī)范。《辦法》的修訂一方面從制度層面裨補(bǔ)缺漏，根據(jù)政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例關(guān)于評(píng)審專家管理的要求，在制度上建立健全評(píng)審專家進(jìn)入、使用、退出機(jī)制，明確專家評(píng)審工作紀(jì)律和要求、專家回避情形、專家對(duì)評(píng)審報(bào)告的爭(zhēng)議處理、專家名單保密與公告要求、專家履職情況記錄、專家?guī)靹?dòng)態(tài)管理等內(nèi)容。另一方面從操作層面對(duì)癥下藥，結(jié)合實(shí)踐中反映出的問題,適應(yīng)政府采購(gòu)管理環(huán)境的變化,針對(duì)專家權(quán)責(zé)不對(duì)等、專家不足,以及少數(shù)專家不專、不公等現(xiàn)象制定完善措施。

/健全政策功能體系/

兩年來，我國(guó)政府采購(gòu)政策同各項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的聯(lián)系越來越緊密，政策功能體系不斷健全。

繼財(cái)政部、司法部2014年出臺(tái)政府采購(gòu)支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展有關(guān)政策后，政府采購(gòu)政策支持范圍2017年再次“擴(kuò)容”。9月，財(cái)政部同民政部、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)殘疾人就業(yè)政府采購(gòu)政策的通知》，其中明確，政府采購(gòu)將通過享受促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展相關(guān)政策、在非招標(biāo)方式采購(gòu)等方面進(jìn)行支持，鼓勵(lì)采購(gòu)人優(yōu)先選擇殘疾人福利性單位的產(chǎn)品等措施促進(jìn)殘疾人就業(yè)。比如，在政府采購(gòu)活動(dòng)中，殘疾人福利性單位視同為小型、微型企業(yè)的，享受預(yù)留份額、評(píng)審中價(jià)格扣除等促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政府采購(gòu)政策。采購(gòu)人采購(gòu)公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物或者服務(wù)，因落實(shí)促進(jìn)殘疾人就業(yè)政策的需要，依法履行有關(guān)報(bào)批程序后，可以采用公開招標(biāo)以外的采購(gòu)方式。對(duì)于滿足要求的殘疾人福利性單位的產(chǎn)品，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)可直接納入?yún)f(xié)議供貨或者定點(diǎn)采購(gòu)范圍。各地區(qū)建設(shè)的政府采購(gòu)電子賣場(chǎng)、電子商城、網(wǎng)上超市等應(yīng)當(dāng)設(shè)立殘疾人福利性單位產(chǎn)品專欄。

除了促進(jìn)殘疾人就業(yè)和支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展，目前我國(guó)政府采購(gòu)政策已探索實(shí)行促進(jìn)節(jié)能減排的綠色采購(gòu)政策，建立了強(qiáng)制采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品和優(yōu)先采購(gòu)環(huán)保產(chǎn)品的基本制度，基本形成了支持中小企業(yè)發(fā)展的政府采購(gòu)政策框架，這些政府采購(gòu)政策的實(shí)施，豐富了財(cái)政調(diào)控的方式和手段，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)，顯示出政府采購(gòu)作為宏觀調(diào)控手段的重要作用。

/規(guī)范質(zhì)疑和投訴行為/

《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“20號(hào)令”）自2004年頒布施行以來，有效防止和糾正了政府采購(gòu)不當(dāng)和違法行為，保護(hù)了政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，取得了良好效果。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及政府采購(gòu)制度改革的深入，20號(hào)令已不完全適應(yīng)現(xiàn)行法規(guī)及實(shí)際監(jiān)管的需要。為了落實(shí)黨的十九大報(bào)告中關(guān)于堅(jiān)持全面依法治國(guó)的要求，優(yōu)化政府采購(gòu)監(jiān)管救濟(jì)措施，推動(dòng)政府采購(gòu)管理從“重審批、輕監(jiān)管”向“加強(qiáng)事中事后監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步維護(hù)供應(yīng)商合法權(quán)益和公平公正的市場(chǎng)秩序，保證市場(chǎng)活力的持續(xù)釋放，財(cái)政部對(duì)20號(hào)令進(jìn)行了修訂，出臺(tái)了《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“94號(hào)令”），著力構(gòu)建陽光政府、透明財(cái)政。

94號(hào)令較20號(hào)令增加了“質(zhì)疑提出與答復(fù)”一章并對(duì)質(zhì)疑程序予以規(guī)定，還對(duì)政府采購(gòu)法及條例的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充細(xì)化，進(jìn)一步強(qiáng)化公開透明，提高采購(gòu)效率，保障公平公正，明確了財(cái)政部門的相關(guān)權(quán)責(zé)，納入了實(shí)踐中行之有效的做法，還參照現(xiàn)行法律及司法解釋，進(jìn)行技術(shù)性完善。此外，為保障94號(hào)令于2018年3月1日起順利實(shí)施，財(cái)政部組織力量起草了政府采購(gòu)供應(yīng)商質(zhì)疑函和投訴書范本，并于今年2月正式發(fā)布，使全國(guó)各類政府采購(gòu)項(xiàng)目的供應(yīng)商質(zhì)疑與投訴有統(tǒng)一的范本。

/做好代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管“加法”/

政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定取消后，代理機(jī)構(gòu)數(shù)量出現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)，代理機(jī)構(gòu)素質(zhì)良莠不齊、管理不規(guī)范等問題也越來越凸顯。為此，財(cái)政部對(duì)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的“放管服”改革，繼取消資格認(rèn)定，做好“放”的“減法”；實(shí)行便利的登記制，做好“服”的“乘法”之后，又在“管”上做“加法”，出臺(tái)了《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，并于2018年3月1日正式施行。

《辦法》直擊代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管痛點(diǎn)，明確爭(zhēng)議熱點(diǎn)，解決實(shí)踐難點(diǎn)，從名錄登記、從業(yè)管理、信用評(píng)價(jià)及監(jiān)督檢查等方面對(duì)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理做了全面規(guī)定，以此加強(qiáng)監(jiān)督管理，促進(jìn)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)規(guī)范發(fā)展。其中特別明確了政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的基本執(zhí)業(yè)要求，強(qiáng)調(diào)代理機(jī)構(gòu)代理政府采購(gòu)業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)具備“擁有不少于5名熟悉政府采購(gòu)法律法規(guī)、具備編制采購(gòu)文件和組織采購(gòu)活動(dòng)等相應(yīng)能力的專職從業(yè)人員”等五項(xiàng)條件，以此解決“一人公司”“皮包公司”“夫妻店”頻現(xiàn)，代理機(jī)構(gòu)專職從業(yè)人員不足，甚至借用、掛靠專職從業(yè)人員等現(xiàn)象。同時(shí)，《辦法》還強(qiáng)調(diào)了采購(gòu)人選擇代理機(jī)構(gòu)的自主權(quán)，并明確，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、代理機(jī)構(gòu)專業(yè)領(lǐng)域和綜合信用評(píng)價(jià)結(jié)果，從名錄中自主擇優(yōu)選擇代理機(jī)構(gòu)。任何單位和個(gè)人不得以搖號(hào)、抽簽、遴選等方式干預(yù)采購(gòu)人自行選擇代理機(jī)構(gòu)。

/抓好采購(gòu)“一頭一尾”/

2016年11月，《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見》正式發(fā)布，對(duì)采購(gòu)過程中的“一頭一尾”環(huán)節(jié)進(jìn)行了明確規(guī)定，強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，指導(dǎo)采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)科學(xué)合理確定采購(gòu)需求、嚴(yán)格規(guī)范開展履約驗(yàn)收。其中要求采購(gòu)人對(duì)需求編制負(fù)責(zé)，采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)合規(guī)、完整、明確，各地區(qū)、各部門要充分認(rèn)識(shí)采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理的重要性和必要性,切實(shí)加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)的結(jié)果管理。

/推進(jìn)信息公開/

政府采購(gòu)信息公開是推動(dòng)采購(gòu)活動(dòng)更加規(guī)范高效透明的一項(xiàng)重要抓手。做好政采信息公開工作，在規(guī)范政府采購(gòu)行為和提升政府公信力等方面都具有重要意義。2017年5月份，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好政府采購(gòu)信息公開工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》，從推進(jìn)各地區(qū)政府采購(gòu)信息發(fā)布網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)、完整全面發(fā)布政府采購(gòu)信息、健全政府采購(gòu)信息發(fā)布工作機(jī)制、加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)信息公開工作的考核與監(jiān)督4方面提出具體要求。其中明確，采購(gòu)人或其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)切實(shí)做好采購(gòu)項(xiàng)目公告、采購(gòu)文件、采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額、采購(gòu)結(jié)果、采購(gòu)合同等采購(gòu)項(xiàng)目信息公開工作，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)項(xiàng)目的全過程信息公開。而集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)切實(shí)推進(jìn)協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)信息公開。另外，該文件還提到了關(guān)于信息公開的內(nèi)控管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)管和大數(shù)據(jù)分析，以及第三方評(píng)估等方面的規(guī)定，為政府采購(gòu)信息的公開提供保障。

文字/樂佳超 楊文君

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