政府采購做好需求和預算源頭控制的探討

【國管局、國采中心政府采購論文集成果展示④】

政府采購做好需求和預算源頭控制的探討

■ 徐煥東

政府采購是為滿足社會公共需求而進行的采購活動，雖然政府采購的公共本質決定其必須實現多種目標，發揮多方面的作用，但是，作為一種購買行為，與其他采購一樣，政府采購的首要任務還是“買東西”，是恰當地滿足政府為履行公共職責而產生的對貨物、服務和工程的需求。而達成這樣的目標，必須從做好采購需求和采購預算源頭控制開始。

一、樹立必要功能觀念，堅持一切從必要出發

從采購學原理來看，各種采購行為，都是源于采購主體對于某種產品或服務的需要，本質上是源于獲得某種特定“功能”。功能是事物內部能夠發揮某種特定作用的能力，如手表的基本功能是安全、準確、方便地提供時間信息；手機的基本功能是通訊和信息記錄。人們的采購行為表面看是某種形式的產品和服務，而實質是某種特定的功能。由于資源的有限性，人們通常只采購必要功能。即采購有客觀需求、采購費用在支付能力范圍以內、在多種需求中必要程度和相對效益高的功能。因此，采購者在采購過程中，必須處理好的基本問題是：一是必須確定和保障必要功能。通過必要功能分析，發現并確立必要功能，保障采購主體對功能的需求。二是剔除不必要功能。通過功能分析，不斷發現現實條件下不必要的功能，避免不必要功能的采購和不必要的開支。三是以盡可能低的成本，實現社會公共所必要的功能。總之，以盡可能低的成本獲得必要的功能，是實現采購優化最重要的標志。

與其他采購一樣，政府采購源于履行社會公共職責而產生的功能需求。雖然政府采購還需要實現其他如調節經濟平衡、促進環境保護等特定作用，但首先是為了獲得社會公共所要求的必要功能。包括通過功能分析，確保政府履行職責的必要功能；剔除政府采購可能出現的多余和過剩功能，避免支付不必要的費用；以盡可能少的開支獲得必要的功能。例如一些政府部門蓋豪華大樓，花費巨大，多出許多支出。事實上，政府的工作質量、效率，政府的公平、正義，與辦公大樓的豪華程度并不一定成正比。相反，奢侈豪華的政府大樓可能破壞政府形象，增加社會公眾的反感。再如過去一些政府部門使用高功率的豪華汽車，不僅超出了社會公眾的要求和承受能力，而且增加能耗和空氣污染，其超高速行駛的功能會因公路限速不能發揮，還會形成潛在的交通安全隱患，顯然屬于過剩、多余、沒有必要的功能。事實上，從我國目前的情況看，政府采購中經常會出現這樣的情況：一方面，必要功能沒有及時采購，一些為社會公共所需要的功能不能得到有效保障；另一方面，大量的多余、過剩功能被自覺不自覺地采購的現象比較嚴重。

因此，科學的政府采購管理應該從源頭開始，必須緊緊圍繞必要功能，一切從“必要”出發，切實解決好政府采購什么、采購多少、為何采購、為誰采購等一系列問題，從而保障社會公共必要的功能，剔除多余和不必要的功能，使政府采購成為優化需求組合、控制奢侈浪費的有效“閘門”。

二、以必要功能分析為核心，加強政府采購需求評估和規劃

政府采購必須一切從必要出發，有效保障社會公共必要功能需求的采購。但是，社會公共需求通常多種多樣、紛紜復雜，界定哪些是社會公共必要功能，哪些屬于多余、不必要的功能，并不是一件容易的事情，而是需要明確的依據。只有圍繞功能必要與不必要的主題，通過科學思維與方法，對政府工程、貨物和服務的實際需求進行論證和規劃，才能準確地進行必要功能定位，并在必要功能評價和整合的基礎上，制訂科學的采購需求規劃。從采購原理與政府性質綜合考慮，確定政府采購必要功能的思路主要包括以下幾個方面。

（一）以采購人公共職責為依據確定必要功能

我國采購人包括政府機關、公共事業單位及相關社會團體，其采購行為都是為履行特定的公共職責而開展的。因此，履行公共職責而產生的工程、貨物和服務等方面的功能需求，是確定政府采購需求的根本依據。包括明確界定各采購人的公共職責，評估其完成職責的必要功能需求，如功能的定義和類型、功能的性質、是否屬于公共需要、功能需求的數量和時間等。在必要功能需求分析中，最重要的是從履行公共職責的需要出發，使功能需求定位在“必要”和“恰當”的狀態。圍繞“必要”和“恰當”，不斷添加和補充不足功能，如一些地方中小學校舍破舊，教學設備短缺，必須納入必要功能采購規劃，滿足正常的教學需要；不斷清理和剔除不必要功能，如一些地方和部門脫離公眾要求、動轍蓋豪華辦公樓，購豪華汽車，顯然是多余、不必要的功能，必須清理和剔除。

（二）以采購成本為依據確定必要功能

功能必要與不必要，不僅取決于對功能的需求，也取決于獲得功能的成本高低，即支付能力和相對效益。實際上，公共所需要功能的質量與數量，也是相對成本支付能力而言的。有些功能雖然也有必要，但開支過大，屬于公共支出難以承受的項目，同樣屬于不必要功能。如目前狀況下，如果全民均能接受免費教育或免費醫療，也是一種公共需求，但在當前經濟和社會條件下，政府財政很難全部承擔，因此，義務教育以外的教育目前還是一種非公共采購的必要功能。此外，以采購成本確定必要功能，也存在一個比較成本效益標準。有些功能雖然是社會公共所需要的，但是相對于付出的代價而言卻得不償失，也是不必要功能。如一些地方為美化城市夜景，不惜裝飾大量的燈具，耗費大量能源，甚至產生多種污染，同樣屬于不必要功能。

（三）以功能必要度為依據確定必要功能

各采購人為履行公共職責，總會有多種多樣的功能需求，而公共經費是有限的。因此，確定必要功能，還必須根據必要程度的不同，按輕重緩急的順序，優先采購公共必須的、緊急的功能，再考慮暫時并不急需的功能。如一些單位不及時滿足一些為公共所急需的功能，而熱衷于采購供自身奢侈享受的樓堂館所或高檔豪華消費品，顯然不符合必要度原則。

（四）從動態角度考慮和確定必要功能

政府采購中的功能必要與不必要，并不是絕對的、一成不變的。社會經濟不斷發展，公共需求不斷變化，功能的需求也會因時間地點不同而不斷發生變化。如目前九年制義務教育是公共采購中的必要功能，隨著社會經濟的發展，今后高中甚至高等教育也會變成公共必要的功能。同樣，對于一些地方而言是公共必要的功能，在另一些地方可能是多余的、不必要的功能。

通過對必要功能的分析、整理和規劃，完成對政府采購需求的評價，最后制定政府采購需求規劃，是實現政府采購管理科學化的必然步驟。正如人們所普遍認知的結果：事前的、計劃上的節約，才是最大的節約。

三、建立公共產品使用和采購標準體系，實施采購標準控制

政府采購除了按正常程序進行功能需求評估以外，在日常采購中，對于一些重要的且經常性采購的產品與服務，應該制訂使用和采購標準。如有些國家對政府公務用車的功率要求控制在1.4以下，公務員使用空調的室內溫度在26攝氏度左右等。標準明確后，政府采購需求確立、預算編制和執行、結果評價與考核等都會有依據。我國目前的情況是，一方面，人們對政府部門某些超標準、超豪華采購等浪費現象表示不滿；另一方面，對于什么是奢侈浪費，如采購超高功能電腦做打字、編排等簡單工作，是否屬于奢侈浪費，并沒有技術和法定判斷依據。因此，實現政府采購科學化，防止采購不必要功能，抑制奢侈浪費，必須建立政府貨物、工程和服務的使用與采購標準，形成嚴格的標準控制體系。

首先，建立政府工程使用和采購標準。政府工程項目耗資巨大，與人民利益密切相關。因此，應成為采購領域控制的重點對象。工程采購在確認工程性質及其必要性后，至少要有以下方面的標準控制：占地標準、人均辦公面積標準、單人最大辦公面積標準、辦公用品標準、資金預算和成本開支標準、節能環保標準、后續維護費用標準、建筑材料標準等。工程標準的制訂應與工程的性質、用途、功能要求、政府級次、地區人口、綜合經濟實力、后續適應性等相結合。標準一旦確定，嚴禁地方和部門突破標準。

其次，建立貨物和服務使用與采購標準，對于一些政府部門常用的貨物與服務，如汽車、電腦、辦公設備、軟件系統、裝飾裝修材料等，制訂多重使用和采購控制標準。包括功能標準、國貨標準、自主創新率標準、節能環保標準、成本開支標準等。功能標準可以控制產品和服務的實際用途；國貨標準、自主創新和節能環保標準能夠保障政府采購政策目標的實現；成本開支標準則能夠實現直接的費用控制。

最后，形成多層次的標準控制體系。貨物、工程、服務的使用和采購標準可以分全國性統一標準與地方標準體系多個層次。全國性統一標準由中央政府相關部門制訂，由全國人民代表大會討論審批，在全國范圍內生效。在我國，人民代表大會是人民表達意見和行使權利的機構，因此，只有人大通過的標準，才能體現社會公眾的意愿，成為反映人民真實需求的標準。在全國總體標準控制下，各地可以根據地方實際制訂地方標準，但不得超過或違反國家標準。如果因為時代發展等因素導致標準需要改變，同樣需要人民代表大會調整和修訂。

四、加強政府采購預算管理和控制

對于政府采購需求的評估和控制，最終還是要依靠具有法律約束意義的政府采購預算管理和控制。《政府采購法》規定，“負有編制部門預算職責的部門在編制下一財政年度部門預算時，應當將該財政年度政府采購的項目及資金預算列出”“政府采購應當嚴格按照批準的預算執行”。但是，目前政府采購預算存在科學性、公開性、嚴肅性不足及約束力軟化等問題。一些地方和部門政府采購預算編制仍然處于相對“粗”的狀態，而且大多數都是根據預算安排的資金多少編制政府采購預算，如今年預算多少資金，必須根據資金數量安排完成采購，導致有些本不需要的功能，卻因為資金使用不能完成而想方設法去采購，以使用完成預算安排的資金。而不是根據科學評估和界定實際采購需要，通過需要采購的功能的數量和價格編制采購預算，然后再確定需要安排預算資金。同時，采購預算審批帶有很強的行政性，因為采購預算比較粗放，加上人民代表大會中的代表普遍不懂采購預算的內容，所以審批環節也很難發揮確保必要功能、剔除多余功能的作用，審批環節的控制作用受到一定限制，導致政府采購預算本身應有的計劃、監管和控制功能作用空間變窄。

加強預算管理和發揮預算的監控作用，需要做好多方面的工作，建立完善政府采購預算制度，包括明確的預算編制、審批和執行監控等制度和政策措施。其中，重點應做好以下幾方面的工作。首先，采購預算必須建立在采購需求分析和評估的基礎上，應以需求分析和控制為基礎，而不是先落實預算資金，后安排采購預算，不是一種簡單的采購需求匯總。需求評估應由采購人、管理機構及社會公眾等多方面的人員參與，并設置專業的評估機構和人員，按照規定的程序進行。明確規定評估機構和人員的職能、權限，對評估結果負責。其次，采購預算需要對資金來源、采購的產品與服務估價、執行時間、采購項目和資金調整、采購項目和規格變動、編制和審批程序、權限與責任等作出詳細的規定，充分保障預算的科學性和有效性。最后，采購預算審批通過后，必須嚴格按照預算執行。由于采購預算可能存在一些計劃與實際需要方面的變化，在預算執行中應及時調整，并對調整設置合理合法的程序。對于不按預算執行的行為，特別是濫采濫購的行為，必須依法追究責任。

（本文摘錄于國管局、國采中心《學習貫徹黨的十九大精神 推進政府采購創新發展論文集》；作者系中央財經大學政府管理學院教授）

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