將社會資本“活水”引入醫療領域

將社會資本“活水”引入醫療領域

——江蘇省常州市醫療康復PPP項目分析

■ 本報記者 昝妍

通訊員 徐勇 薛峰 劉偉

江蘇省常州市首個采用政府和社會資本合作模式的醫療衛生基礎設施項目——常州市鐘樓區新閘街道醫療康復PPP項目（以下簡稱PPP項目）日前完成了招投標工作。該項目投資總額1.38億元，常州環瑞建設發展有限公司、江蘇武進建工集團有限公司、常州市規劃設計院聯合中標，合作期為10年。項目建成后，總建筑面積2.5萬平方米，包括衛生服務中心和康復中心，其中，衛生服務中心可提供80張床位。

隨著我國經濟社會的迅速發展，部分地區的醫療基礎設施建設水平與人民群眾日益增長的多樣化、多層次醫療保健服務需求不相匹配的矛盾逐漸顯現。自2013年以來，國家在基礎設施建設和公共產品、服務供給方面相繼出臺了一系列政府與社會資本合作（PPP）的有關政策。其中，《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》明確提出“鼓勵社會資本參與醫療設施建設”。在此背景下，為減輕政府財政資金壓力，加強區域醫療基礎設施建設、改善醫療環境，常州市鐘樓區開辟一條將社會資本“活水”引入醫療基礎設施和公共服務的新路徑。

以成熟的BOT模式為基礎

一般工程類項目的設計、投資、建設、融資、營運、維修及管理均屬于政府職能范疇。而醫療衛生基礎設施建設PPP項目秉承“讓專業的人做專業的事”的原則，由社會資本方及其與政府出資方組成的項目公司（SPV）全面負責。醫療衛生基礎設施建設PPP項目的政府職能主要體現在項目監管上，通過建立和落實基于績效的考核機制，加強對社會資本方的監管，切實保障公共產品和服務質量得以改善，達到物有所值的目標。

項目采購人委托江蘇廣信工程咨詢有限公司負責項目“兩評一案”的編制、申請入江蘇省財政廳PPP項目庫及入庫后招標采購全過程PPP咨詢。經采購人、委托代理機構、咨詢公司三方共同商討，明確了本項目的采購需求。即，通過引進專業的社會資本方進行該項目的建設與運營，實現社區服務中心承載力與現有街道人口相適應，使本區域的公共衛生服務功能得到切實加強。另外，通過引進專業的社會資本方能夠對本區域內的衛生服務進行適度的延伸。例如，建立特色科室、提供醫養一體的助老服務等。

為確保該項目順利實施，常州市政府采購中心（以下簡稱采購中心）相關負責人接到項目委托后，第一時間與采購人溝通，對項目運營模式、合作年限、回報機制、交易結構、風險分擔機制等進行了設定。

該項目采用“建設-運營-移交（BOT）”的PPP模式，由常州市鐘樓區人民政府發起，由社會資本方和政府出資方共同成立項目公司（SPV）負責完成該項目的投資、建設以及日常管理的養護和運營，以保證醫療服務功能能夠順利實現，經營期滿后再無償移交給政府。依據《財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》第二條第六款規定“政府和社會資本合作期限原則上不低于10年”的要求，且考慮到該項目體量不大，財政壓力較小，因此，該項目合作期被限定為10年，其中建設期3年，運營期7年。

鐘樓區政府委托新閘街道辦事處享有法律賦予的行政監管的權利，同時，其作為PPP合同一方簽約主體享有相應的契約監管的權利。常州市鐘樓區新閘街道辦事處有權依據PPP合同（含各類附件）的約定，享有前期準入、項目投融資、設計、建設、運營管理維護、中期評估、移交等全流程的履約監管權利；社會資本全面負責項目的投資、融資、設計、建設、運營及維護等；風險分擔機制則遵循風險共擔的原則，像融資、設計、建設、運營、維護等風險主要由項目公司承擔；政策、法律變更（鐘樓區政府范圍內）等主要由政府承擔；不可抗力風險等由政府和項目公司合理共擔。相比政府直接項目，項目建設和運營風險得到轉移，政府的風險分配得到優化。

評分標準細化至各個環節

醫療領域具有很強的特殊性、復雜性和專業性，醫療設備的優劣直接影響著我國醫療的質量和服務水平。為篩選出最符合要求的投標單位，采購中心將評分辦法細化到項目各個環節。

該項目采用綜合評分法，從銀行授信、企業信譽、運營期投資收益率、工程預算下浮率、財務方案、法律方案、項目公司組建方案、工程管理方案、運營維護方案、移交方案10個方面進行綜合考量打分。總分值設定為100分，運營期投資收益率與工程預算下浮率兩項均為30分，財務方案為14分。評分標準中規定，以建設項目投資（竣工后按項目工程的竣工財務決算審計價）為基數進行投資收益率報價，以供應商最低的有效報價為評分基準值；工程預算下浮率不低于5%，以供應商承諾工程預算下浮率最高的有效報價為滿分。評審專家則根據日常管理、維護、經營的成本分析、償債能力和盈利能力分析、項目融資方案、財務支持方案、總體商業風險分析和控制等因素分別進行打分。

為規范評審操作環節，采購中心組織了包括法律、財務、經濟等方面的7位專家評委進行符合性審查和綜合評審?！案鶕墩蜕鐣Y本合作項目政府采購管理辦法》規定‘PPP項目評審專家中至少應當包含1名財務專家和1名法律專家’和財政部《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（87號令）規定‘采購預算金額在1000萬元以上的評標委員會成員人數應當為7人以上單數’的要求，我們確定了該項目專家的專業和數量。”該項目相關責任人向記者介紹，“而且，我們考慮到本項目招標文件法律條款較多，社會資本投標時需要有法律方案，評審過程中也需要法律專家的專業優勢，因此，在評審專家里面設定了法律專家。另外，該項目合作期限比較長，對成本效益測算要求較高，社會資本投標時需要編制詳細的財務方案，包括成本分析、償債能力分析、項目融資方案、財務支持方案、總體商業風險分析和控制等，這些環節專業性較強，必須有專業的財務及經濟專家進行評審。”

社會資本運營責任更突顯

醫療衛生類建設的項目施工及運營管理的專業化要求較高，更適合引入專業化的社會資本來負責設計、投資、融資、建設和運營維護。在“建設-運營-移交（BOT）”PPP模式下，社會資本方統籌考慮項目的設計方案、建設質量和后續運營維護成本，在保障服務質量的前提下切實降低項目全生命周期的成本，提高自身收益水平。建設和運營一體化管理，采用BOT模式能夠增強對社會資本的吸引力，提高社會資本方對該項目運作的積極性，強化社會資本在運營期的責任，建設質量也將得到充分保障。

由于該項目的主體是公立醫院，對公立醫院的基礎設施投資是政府的責任，因而，政府仍負有提供公共衛生服務的義務。項目合作期結束時，項目公司再將醫院基礎設施無償移交給政府方，政府依然可以發揮社會資本方的專業能力，社會資本方繼續進行專業運營，確保項目持續發揮應有的社會效益。

該模式對于增加政府公共衛生服務供給有著重要意義，在政府沒有足夠的財政資金可以用作投資時，充分引入社會資本參與投資和建設，社會資本投資方因此將獲得合理的收益回報，但核心的醫療服務及資源依然由政府（醫院作為事業單位）運營。在這種模式下，普通就醫人群不僅不會增加財務負擔，而且還能充分享受高品質的就醫環境。

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