政府采購(gòu)政策功能效果顯著的特征及成因

【聚焦政府采購(gòu)政策功能評(píng)價(jià)⑤】

政府采購(gòu)政策功能效果顯著的特征及成因

■ 章輝

根據(jù)政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)的得分，可以將得分高的指標(biāo)所指向的政策功能視為效果顯著。分析政府采購(gòu)政策功能效果顯著的特征，并探求其成因，可以為政府采購(gòu)制度建設(shè)繼承發(fā)展提供啟示。

政府采購(gòu)政策功能效果顯著的指標(biāo)

按照政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)思路  ，最終用來(lái)度量政府采購(gòu)政策功能效果的政策效果類三級(jí)指標(biāo)共計(jì)14個(gè)。其中，指標(biāo)得分率大于90%的指標(biāo)（此處將指標(biāo)得分率大于90%認(rèn)定為效果顯著）共5個(gè)（見表1），且得分率均為100%。在這5個(gè)指標(biāo)中，反映政府采購(gòu)規(guī)范功能的指標(biāo)2個(gè)；反映政府采購(gòu)效率功能的指標(biāo)1個(gè)；反映政府采購(gòu)協(xié)調(diào)功能的指標(biāo)2個(gè)。

政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)中政策效果顯著的指標(biāo)表明：2003-2015年，我國(guó)政府采購(gòu)在執(zhí)行集中采購(gòu)目錄和公開招標(biāo)的規(guī)范功能、提高政府采購(gòu)資金節(jié)約率的效率功能、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和公共機(jī)構(gòu)節(jié)能的協(xié)調(diào)功能方面均取得了顯著的政策效果。

政府采購(gòu)政策功能效果顯著指標(biāo)的促進(jìn)因素

1.政府集中采購(gòu)及公開招標(biāo)效果顯著的成因

政府集中采購(gòu)和公開招標(biāo)體現(xiàn)了政府采購(gòu)政策功能中規(guī)范功能的要求。

（1）政府集中采購(gòu)效果顯著的成因

在2003年到2015年，政府集中采購(gòu)（包括政府集中采購(gòu)和部門集中采購(gòu)）比重平均為83.84%，其中，最高年份（2012年）到87.60%，最低年份（2015年）也達(dá)到79.3% ，這充分說(shuō)明政府集中采購(gòu)在評(píng)價(jià)期間始終是我國(guó)政府采購(gòu)的主要模式（見圖1）。

根據(jù)我國(guó)政府采購(gòu)法的相關(guān)規(guī)定， 納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購(gòu)（第七條）；屬于本單位有特殊要求的項(xiàng)目經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，可以自行采購(gòu)（第十八條）；采購(gòu)未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，可以自行采購(gòu)，也可以委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購(gòu)（第十八條）。這實(shí)際上體現(xiàn)了我國(guó)政府采購(gòu)制度在建設(shè)初期突出集中采購(gòu)模式的規(guī)范功能。同時(shí)， 評(píng)價(jià)結(jié)果也充分表明這一規(guī)范功能得到了顯著發(fā)揮。

結(jié)合評(píng)價(jià)指標(biāo)中政策投入、政策執(zhí)行和政策產(chǎn)出的評(píng)價(jià)結(jié)果，政府集中采購(gòu)效果顯著的成因可以歸為以下幾個(gè)方面：

從政策投入看，評(píng)價(jià)期內(nèi)財(cái)政部及地方省級(jí)政府分別及時(shí)出臺(tái)政府采購(gòu)預(yù)算編制方面的規(guī)范性文件  （預(yù)算編制配套政策指標(biāo)得分率為100%） ，為政府采購(gòu)執(zhí)行提供了資金安排的制度保障，從而保證了政府集中采購(gòu)實(shí)施的資金需求。

從政策執(zhí)行看，政府采購(gòu)執(zhí)行保障機(jī)制中反映管采分離、應(yīng)采盡采和投訴處理的指標(biāo)得分率均為100% 。有效的保障機(jī)制使得政府集中采購(gòu)模式適用的在政策文件均得到有效執(zhí)行。

從政策產(chǎn)出看，政府采購(gòu)計(jì)劃執(zhí)行率和政府采購(gòu)?fù)对V處置率（指標(biāo)得分率均為100%）從政策保障與流程規(guī)范方面保障了政府集中采購(gòu)模式的有效實(shí)施，確保了政策的產(chǎn)出。

（2） 公開招標(biāo)效果顯著的成因

在2003年到2015年，公開招標(biāo)占比平均達(dá)到73.39%（見圖2），各年份公開招標(biāo)方式占比最低為57.23%（2003年），最高達(dá)到84.5%（2014年）， 顯示表明“公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式”的政策規(guī)范功能效果顯著。

公開招標(biāo)方式落實(shí)是采購(gòu)執(zhí)行與監(jiān)督管理的結(jié)果。結(jié)合政策執(zhí)行和政策產(chǎn)出的評(píng)價(jià)結(jié)果，公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)主要采購(gòu)方式的規(guī)范效果之所以能夠充分體現(xiàn)，其成因可以從以下幾個(gè)方面得到解釋：

從政策執(zhí)行看， 管采分離、應(yīng)采盡采和投訴處理等為公開招標(biāo)方式的選擇確立了保障機(jī)制；信息公開和采購(gòu)方式等指標(biāo)的100%得分率，則表明評(píng)價(jià)期內(nèi)，政府采購(gòu)信息的公開有效維護(hù)了政府采購(gòu)活動(dòng)的公開、公平和公正，從而約束了政府采購(gòu)行為。因此，根據(jù)公開的政府采購(gòu)資料，在評(píng)價(jià)期內(nèi)未發(fā)現(xiàn)政府采購(gòu)方式選擇程序違規(guī)或規(guī)避公開招標(biāo)的政府采購(gòu)活動(dòng)。

從政策產(chǎn)出看，政府采購(gòu)計(jì)劃執(zhí)行率和政府采購(gòu)?fù)对V處置率（指標(biāo)得分率均為100%）同樣為公開招標(biāo)方式的實(shí)現(xiàn)與保障提供基礎(chǔ)。

2.政府采購(gòu)資金節(jié)約率效果顯著的成因

政府采購(gòu)資金節(jié)約率是政府采購(gòu)政策效果中效率功能的體現(xiàn)這一，也是我國(guó)《政府采購(gòu)法》的立法宗旨之一。根據(jù)財(cái)政部公布的年度政府采購(gòu)信息統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告，在2003年到2013年的11年間（2014年和2015年的政府采購(gòu)資金節(jié)約率數(shù)據(jù)不可得），政府采購(gòu)資金節(jié)約率均值為11.41%，充分表明我國(guó)政府采購(gòu)資金節(jié)約率效果得到了有效發(fā)揮。

究其成因，可以結(jié)合政策投入、政策執(zhí)行和政策產(chǎn)出的相關(guān)指標(biāo)得分進(jìn)行分析：

從政策投入看，預(yù)算編制配套政策為政府采購(gòu)執(zhí)行提供資金保障。從政策執(zhí)行看，應(yīng)采盡采為政府采購(gòu)活動(dòng)的開展提供機(jī)制保障。從政策產(chǎn)出看，政府采購(gòu)規(guī)模增長(zhǎng)率、政府采購(gòu)支出占財(cái)政支出的比重以及政府采購(gòu)規(guī)模占GDP的比重等三個(gè)指標(biāo)80%的得分率，表明評(píng)價(jià)期內(nèi)，我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模的穩(wěn)步擴(kuò)張（期間，僅有2010年和2014年兩個(gè)年度，政府采購(gòu)增長(zhǎng)率低于財(cái)政支出增長(zhǎng)率、政府采購(gòu)支出占財(cái)政支出比重較上一年度減少、政府采購(gòu)規(guī)模占GDP比重較上一年度減少），為政府采購(gòu)資金資金節(jié)約率效果發(fā)揮提供了較好的規(guī)模保障；而政府采購(gòu)計(jì)劃執(zhí)行率的有效實(shí)現(xiàn)，又進(jìn)一步使政府采購(gòu)資金節(jié)約率效果的顯現(xiàn)成為現(xiàn)實(shí)。

3.區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和公共機(jī)構(gòu)節(jié)能效果顯著的成因

促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和公共機(jī)構(gòu)節(jié)能是政府采購(gòu)政策協(xié)調(diào)功能的體現(xiàn)。在評(píng)價(jià)期內(nèi)，一方面，中西部省份年平均GDP增長(zhǎng)率均高于全國(guó)平均水平；另一方面，由于節(jié)能產(chǎn)品強(qiáng)制采購(gòu)或優(yōu)先采購(gòu)的實(shí)施，大大促進(jìn)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能效果的提升。在2005年到2015年的十年間，我國(guó)節(jié)能減排成效顯著，能源利用效率明顯提高，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)累計(jì)節(jié)能15.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于減少二氧化碳排放36億噸。可見，在評(píng)價(jià)期內(nèi)，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和公共機(jī)構(gòu)節(jié)能效果均成效顯著。

我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和公共機(jī)構(gòu)節(jié)能效果的顯現(xiàn)不能完全歸因于政府采購(gòu)政策功能。比如，體現(xiàn)政策產(chǎn)出的節(jié)能產(chǎn)品采購(gòu)占政府采購(gòu)規(guī)模比重的指標(biāo)得分率僅為66.67%。但通過合同授予、強(qiáng)制采購(gòu)或優(yōu)先采購(gòu)等手段，政府采購(gòu)作為財(cái)政政策的一個(gè)重要方面，對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和公共機(jī)構(gòu)節(jié)能發(fā)揮了重要的作用，比如，體現(xiàn)政策執(zhí)行的節(jié)能產(chǎn)品優(yōu)先采購(gòu)的指標(biāo)得分率為100%。

（作者單位：上海國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院政府采購(gòu)與績(jī)效管理研究中心）

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