專家評審制度的“前世今生”

【新形勢下政府采購專家評審制度探討①】

編者按：在我國政府采購制度設計中，評審專家作為專業、獨立的第三方，被賦予相當大的權力，其評審意見直接決定采購結果和項目實施績效。然而，實踐中，“專家不專”、 評審專家責權不對等、評審程序不規范等問題頻現，引發了業界的反思。本報特刊出部分專家對專家評審制度的分析與展望，與讀者共同探討。

專家評審制度的“前世今生”

■ 李剛

我國《政府采購法》以節約財政資金、促進廉政建設為出發點，引入專業、獨立的第三方評審機制——專家評審制度，在政府采購活動的許多重要環節賦予評審專家決定性的權利。多年的采購實踐表明，這一制度發揮了積極作用，有效提高了采購質量和采購績效。

新形勢下，我國經濟體制發生深刻變革，物有所值作為評價市場主體及其提供的公共服務質量的標準被提上日程，政府采購也逐漸從程序導向型向結果導向型轉變。與此同時，專家評審制度在實踐中暴露出諸多問題，如“專家不專”、專家質量良莠不齊、影響采購質量和采購效果等；在法律層面，也出現了專家法律地位不清、民事主體不明、權責不對等、自由裁量權過大等爭議。

基于此，有業內人士呼吁“評定分離”，將專家評審制度改為專家咨詢制度。政府采購專家評審制度真的到了“日暮途窮”，不得不變革的階段了嗎？筆者對此持保留意見。不過，筆者同樣贊成，隨著政府采購事業的快速發展，當前的環境和形勢發生了深刻變化，政府采購配套制度也應與時俱進、不斷完善，專家評審制度便是其中極具代表性的一例。

筆者擬先梳理專家評審制度在工程招標投標、政府采購領域的發展歷程，再重點分析當前專家評審制度存在的問題，給出有針對性的意見建議。

最早引入專家評審制度的是工程建設領域。

1980年，《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》確立了計劃經濟為主、市場經濟為輔的方針，宗旨為開放市場，鼓勵競爭。對一些適宜于承包的生產建設項目和經營項目，可以試行招標、投標的辦法，這為招投標制度提供了政策依據。

1984年，《建設工程招標投標暫行規定》第二十一條指出，開標必須公開進行，當眾啟封標書，宣布各投標企業的報價及其他主要內容。大中型建設項目和重點工程由招標單位組織投標企業并邀請項目主管部門、基建綜合部門、建設銀行參加評標定標。

1992年，《工程建設施工招標投標管理辦法》第三十三條明確，評標組織由建設單位及其上級主管部門（包括由建設單位委托的咨詢、監理單位）和建設單位邀請的有關單位組成。

2000年，《招標投標法》第三十七條規定，評標由招標人依法組建的評標委員會負責。依法必須進行招標的項目，其評標委員會由招標人的代表和有關技術、經濟等方面的專家組成，成員人數為五人以上單數，其中技術、經濟等方面的專家不得少于成員總數的三分之二。前款專家應當從事相關領域工作滿八年并具有高級職稱或者具有同等專業水平，由招標人從國務院有關部門或者省、自治區、直轄市人民政府有關部門提供的專家名冊或者招標代理機構的專家庫內的相關專業的專家名單中確定；一般招標項目可以采取隨機抽取方式，特殊招標項目可以由招標人直接確定。與投標人有利害關系的人不得進入相關項目的評標委員會；已經進入的應當更換。評標委員會成員的名單在中標結果確定前應當保密。

2001年，《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標投標管理辦法》第四十二條指出，評標委員會完成評標后，應當向招標人提出書面評標報告，闡明評標委員會對各投標文件的評審和比較意見，并按照招標文件中規定的評標方法，推薦不超過3名有排序的合格的中標候選人。招標人根據評標委員會提出的書面評標報告和推薦的中標候選人確定中標人。

2012年，《招標投標法實施條例》第五十五條進一步明確，國有資金占控股或者主導地位的依法必須進行招標的項目，招標人應當確定排名第一的中標候選人為中標人。

從工程建設領域評標委員會的發展軌跡來看，2002年《招標投標法》頒布后，第三方專家評審制度初具雛形。該法確立了“招標人自主招標、評標委員會獨立評標、行政機關依法監督”的機制。

2000年以前，評標、定標以建設單位和建設主管部門為主導，建設單位擁有較大的決策權。在缺乏制度的約束和有效的監管機制的情形下，一些依法必須招標的項目規避招標或者“明招暗定”，有的領導干部利用權力干預招標投標活動，以權謀私、串通招投標，行賄受賄等行為屢禁不止。工程建設和其他公共采購領域成為腐敗現象易發、多發的重災區。《招標投標法》在此背景下醞釀出臺，從法律層面約束了建設單位的權力，維護了正常的市場經濟秩序。工程建設領域的實踐證明，專家評審制度較為有效地遏制了采購活動中的腐敗行為，增大了錢權交易者的風險和成本，提高了公共采購的效益和質量。特別是后續出臺的配套規章和管理辦法，如有形市場的健全和規范、評標專家庫及評標專家管理辦法、專家抽取網絡管理及電子化招投標的推廣、招標信息的公開等管理制度和措施，進一步規范了工程建設市場，構建了招標投標當事人相互制衡、監管救濟并存的綜合機制，為政府采購專家評審制度的建立提供了有益借鑒。

2002年，《政府采購法》正式頒布，并于2003年1月起施行。其借鑒了工程招標的專家評審制度，在賦予評審專家更多權責的同時，也給予了采購人（采購代理機構）更多的自主選擇權。如，專家的權責包括：確認采購文件、確認或者制定談判文件、詢價通知書；按照客觀、公正、審慎的原則，根據采購文件規定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審；確定成交候選人名單，在評審報告上簽字，對自己的評審意見承擔法律責任；遵守評審工作紀律，不得泄露評審文件、評審情況和評審中獲悉的商業秘密；在政府采購信用評價系統中記錄采購人或者采購代理機構的職責履行情況等。

現階段，政府采購專家評審制度的設計理念，仍以分權制衡、預防腐敗為前提，注重程序化的管理，形成采購人、代理機構、評審專家多方參與、互相制約，監管部門事中事后監管的基本格局。可以說，過度分權把原本明晰的權責關系搞復雜了，單一的評審形式和流程又把復雜的評價過程搞簡單了，不利于政府采購物有所值制度目標的實現。

（作者單位：新華通訊社辦公廳政府采購處）

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