政策投入是政策功能效果發揮的基礎（下）

【聚焦政府采購政策功能評價 ⑧ 】

政策投入是政策功能效果發揮的基礎（下）

■ 章輝

一、協調政府采購相關法規之間的沖突

政府采購相關法規由于頒布實施的年代與背景不同，法規之間存在相互沖突的現象在所難免，關鍵是如何有效協調的問題。政府采購相關法規的沖突主要表現在《政府采購法》與《招標投標法》之間。

第一，非工程招標投標項目法律適用困難。《政府采購法》第二條規定，“本法所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構建物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等”；第四條規定，“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法”。即只有《政府采購法》第二條所列的工程類項目招標投標活動適用《招標投標法》，貨物、服務等其他項目的招標投標仍適用于《政府采購法》。但是在《政府采購法》中，對招標投標的程序和操作要求幾乎沒有任何規定，工程之外的招標投標項目如何適用法律成了“真空”地帶。

第二，工程類采購游離于政府采購之外。《政府采購法》規定“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法”，該規定僅要求政府采購工程招標投標程序適用于招標投標法，并未表明相應的工程類不屬于政府采購。但在現實中，工程類采購不僅在招投標程序上脫離政府采購制度，在立項、審批、資金支付、監督管理等所有環節都游離于政府采購之外。這一問題的產生，除了兩部法律個別條款界定不清外，還與我國政府相關部門職能的劃分等有很大的關系。如果任由工程類采購長期游離于政府采購之外，不僅會使我國財政支出難以形成合力充分發揮應有的宏觀調控作用，更為嚴重的是，隨著我國市場的不斷開放，工程建設失去政府采購的合法保護，將會遭遇嚴峻的挑戰并承受難以彌補的損失。

第三，政府采購信息披露依據的沖突。政府采購信息披露依據的《政府采購法》和《招標投標法》存在沖突。兩部法律分別賦予財政部和國家發展和改革委員會相同的指定信息發布媒體權力，而這兩個級別相同的主管部門享有不同的行政職權，不同的官方媒體享有不同的資源，這決定了兩個部門將會從各自的部門利益角度出發，堅守自己的權利。法規部門對自己的職權進行說明時，往往是從有利于本部門的利益出發，或有意或無意地削弱其他部門的職權而竭力向本部門傾斜，二者之間均不會為了稀缺的公共資源做出理性的讓步。其結果必定是各行其是，致使采購人無所適從。

為協調以上沖突，首先，國務院應根據《政府采購法》第八十七條的授權，盡快制定行政法規，明確非工程類政府采購招標投標程序，以期解決現行法律難以適用的問題；其次，逐步將工程納入政府采購的監管范圍, 促進整個招標投標工作向規范化方向發展。建議財政部明確規定政府采購活動中的工程類采購, 其采購程序依照《招標投標法》執行, 其資金使用的管理包括編制預算、申報計劃、發布采購信息，委托代理機構與合同備案等, 都必須按《政府采購法》的規定執行；再次，應妥善處理政府采購中的多頭管理現象，徹底明晰管理部門的職責，杜絕相互推諉或爭利的現象。

二、明確政府購買服務的政府采購屬性

政府購買服務已被看作是推進政府職能轉變和加快事業單位分類改革的重要推力之一。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。明確政府購買服務的政府采購屬性，不僅有利于解決政府購買服務的法律“缺位”問題，而且對于推進政府采購服務范圍的擴大，進一步發揮政府采購的政策功能效果意義重大。

我國《政府采購法》所稱“服務”必須同時具備四個要素：一是需求者是國家機關、事業單位和團體組織；二是采購資金屬性是財政性資金；三是采購對象是集中采購目錄以內或者采購限額標準以上；四是采購目標是維護國家利益和社會公共利益。可見，納入《政府采購法》中的服務，就是公共服務。

如果從經濟學的角度來分析，根據公共財政的要求，提供公共服務的責任主體是政府。這里所說的公共服務，通常是指政府用來消除市場失靈、滿足社會大眾需求、促進經濟和社會發展所提供的服務，也可稱為“公眾服務”。但是，政府要實現對“公眾服務”的提供，首先必須獲得維持政府自身運轉所需要的各類服務，也可稱為“政府自身服務”。因此，政府因消除或彌補市場失靈而提供“公眾服務”的同時，會派生出“政府自身服務”。從這個意義上說，“公眾服務”和“政府自身服務”都是公共服務的范疇。遺憾的是，在當前我國政府購買服務或政府采購的理論研究與實際工作中，通常將《政府采購法》中的“服務”等同于“政府自身服務”，將政府購買服務中的“服務”等同于“公眾服務”。并得出政府購買服務沒有納入《政府采購法》范圍的錯誤結論，因此認為政府購買服務缺乏制度保障。

綜合以上分析，我國政府購買服務具備《政府采購法》關于“服務”四要素的規定，政府購買服務適用我國《政府采購法》。

（作者單位：上海國家會計學院政府采購與績效管理研究中心）

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