政策產(chǎn)出是政策功能效果發(fā)揮的前提

【聚焦政府采購政策功能評價(jià)⑨】

政策產(chǎn)出是政策功能效果發(fā)揮的前提

■ 章輝

政策產(chǎn)出是政策投入和政策執(zhí)行的結(jié)果，而政策產(chǎn)出本身又成為政策效果的前提。根據(jù)2003-2015年我國政府采購政策功能效果評價(jià)的評分結(jié)果，政策產(chǎn)出部分應(yīng)得分為27分，評價(jià)得分為22.2分，得分率為82.2%。說明我國政府采購政策產(chǎn)出整體較好，但與充分促進(jìn)政府采購政策功能效果的目標(biāo)相比，仍然存在差距。

政策產(chǎn)出通常表現(xiàn)為一定數(shù)量的產(chǎn)出規(guī)模（包括絕對規(guī)模和相對規(guī)模），結(jié)合政策產(chǎn)出類指標(biāo)得分，政府采購規(guī)模產(chǎn)出得分率欠優(yōu)（度量政府采購規(guī)模的產(chǎn)出指標(biāo)，“政府采購規(guī)模增長率”“政府采購支出占財(cái)政支出的比重”和“政府采購規(guī)模占GDP的比重”得分率均為80%）；政策導(dǎo)向產(chǎn)出中的“中小企業(yè)合同授予占政府采購規(guī)模的比重”“節(jié)能產(chǎn)品采購占政府采購規(guī)模的比重”和“環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品采購占政府采購規(guī)模的比重”等三個(gè)指標(biāo)得分率均為66.7%，說明在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、節(jié)能與環(huán)保方面的政府采購政策導(dǎo)向產(chǎn)出有限。因此，從提升政府采購政策功能效果發(fā)揮的前提——政策產(chǎn)出考慮，就是要重點(diǎn)抓住政府采購規(guī)模擴(kuò)大和政府采購政策導(dǎo)向產(chǎn)出提升兩個(gè)方面。

一、提高財(cái)政支出的政府采購份額

在2003-2015年間，我國政府采購規(guī)模由1659.4億元增加到21070.5億元，占財(cái)政支出的比重由6.73%上升到12%，占GDP的比重由1.22%上升到3.1%。應(yīng)該說，我國政府采購規(guī)模顯著擴(kuò)大，但與OECD國家相比，我國政府采購支出占財(cái)政支出和占GDP的比重都偏低。

擴(kuò)大政府采購相對規(guī)模取決于財(cái)政支出中購買性支出有多少份額通過政府采購方式來實(shí)施。隨著我國公共財(cái)政體制建設(shè)的深化，以及政府職能轉(zhuǎn)變的推進(jìn)，政府在公共產(chǎn)品與公共服務(wù)方面的支出份額會隨之不斷擴(kuò)大，這就意味著政府采購服務(wù)的支出在政府采購中的占比會不斷提高。因此，未來擴(kuò)大政府采購相對規(guī)模主要就是如何有效推進(jìn)政府購買服務(wù)工作。

結(jié)合指標(biāo)“政府采購范圍結(jié)構(gòu)的變動”的評價(jià)結(jié)果分析，明確政府購買服務(wù)適用《政府采購法》，并不意味著2003年頒布施行的《政府采購法》能適應(yīng)新形勢下政府購買服務(wù)發(fā)展的需要。相反，健全包括《政府采購法》在內(nèi)的政府采購法規(guī)體系，完善政府購買服務(wù)的制度保障，對于推進(jìn)政府購買服務(wù)工作意義重大。

一是要靈活選擇政府購買服務(wù)的采購方式。根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2013]96號）的要求，政府購買服務(wù)“應(yīng)按照政府采購法的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源、詢價(jià)等方式確定承接主體”。值得一提的是，雖然我國《政府采購法》規(guī)定了以上5種采購方式，但同時(shí)也指出，“公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式”。那么，政府購買服務(wù)是不是也應(yīng)首選公開招標(biāo)的采購方式呢？

服務(wù)類采購對象不同于貨物和工程類采購對象。在進(jìn)行貨物和工程類采購時(shí)，采購人可以對采購對象進(jìn)行精確的描述，可以明確提出采購對象的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格和型號等要求，甚至貨物類還可以采用比照樣品的方式進(jìn)行交付驗(yàn)收。然而，在政府購買服務(wù)時(shí)，采購人很難事先詳細(xì)描述產(chǎn)品。因?yàn)榉?wù)類采購對象更多的不是一個(gè)明確的產(chǎn)品，很多的購買服務(wù)對象是一個(gè)過程，如養(yǎng)老服務(wù)等。如果在政府購買服務(wù)方式中也突出強(qiáng)調(diào)公開招標(biāo)，勢必引起惡性競爭，最終導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降。因此，政府購買服務(wù)的方式選擇，應(yīng)充分運(yùn)用《政府采購法》第二十七條關(guān)于采購方式選擇的“例外”條款，即“因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購方式的，應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)”。

對于政府購買服務(wù)的方式選擇，要破除首要考慮公開招標(biāo)方式的思維慣性，并可以在今后修訂完善政府采購法時(shí)予以明確。那么，應(yīng)該如何選擇政府購買服務(wù)的方式呢？具體選擇原則是：政府購買服務(wù)的方式選擇要結(jié)合購買對象的不同特征而靈活運(yùn)用。對于供應(yīng)商數(shù)量有限，不能保證充分競爭，且具有通用性的服務(wù)產(chǎn)品，宜采用邀請招標(biāo)的方式采購；而對于那些性質(zhì)特殊或者技術(shù)復(fù)雜，不能確定具體要求或者詳細(xì)規(guī)格的服務(wù)類產(chǎn)品，如援助服務(wù)與專業(yè)性咨詢，就適宜采用競爭性談判的采購方式；對于專業(yè)要求性高、行業(yè)背景有嚴(yán)格界限的服務(wù)類產(chǎn)品，如政府決策咨詢服務(wù)等，就適宜采用單一來源采購的方式。

二是要結(jié)合政府購買服務(wù)的適應(yīng)范圍進(jìn)一步充實(shí)政府采購服務(wù)類品目。我國現(xiàn)行的政府采購品目分類目錄，將服務(wù)類品目分為24個(gè)二級分類，包括信息技術(shù)服務(wù)、租賃服務(wù)（不帶操作員）、維修和保養(yǎng)服務(wù)、會議和會展服務(wù)、商務(wù)服務(wù)，專業(yè)技術(shù)服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生和社會服務(wù)等等。不可否認(rèn)，現(xiàn)行政府采購品目分類目錄中的服務(wù)類品目包含了部分“公眾服務(wù)”的內(nèi)容，但大多數(shù)“公眾服務(wù)”并沒有列入。毋容置疑，范圍有限的服務(wù)類品目分類，已成為擴(kuò)大政府購買服務(wù)范圍的掣肘。

進(jìn)一步充實(shí)服務(wù)類品目，就是要將更多的“公眾服務(wù)”逐步納入到政府采購品目分類目錄中去，成為指導(dǎo)政府購買服務(wù)的重要依據(jù)，為政府推進(jìn)購買服務(wù)提供制度保障。同時(shí)，也向社會傳遞市場需求信號，引致各類服務(wù)產(chǎn)品市場的興起和發(fā)展。就“公眾服務(wù)”的類型來說，市政服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、專業(yè)性咨詢與援助服務(wù)、公共文化服務(wù)、教育與培訓(xùn)服務(wù)，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和殯葬服務(wù)等等，都應(yīng)逐步納入政府采購品目分類目錄。

三是強(qiáng)化政府購買服務(wù)的履約管理。在政府購買服務(wù)的實(shí)踐中，采購人一般會要求供應(yīng)商提供過去類似服務(wù)供給的經(jīng)歷證明、服務(wù)資質(zhì)證明以及團(tuán)隊(duì)業(yè)務(wù)素質(zhì)證明等材料，要求供應(yīng)商對未來提供的服務(wù)做出規(guī)劃、并有明確的分工和相關(guān)的保障措施，并據(jù)此作為政府購買服務(wù)合同授予的重要參考依據(jù)。顯然，無論是供應(yīng)商過去的經(jīng)歷、現(xiàn)在的資質(zhì)和對未來服務(wù)產(chǎn)品的描述，都不能完全保障將要提供的服務(wù)產(chǎn)品能全部滿足采購人和服務(wù)對象的要求。因?yàn)榻窈蟮姆?wù)提供將要受市場波動、管理水平、人員變動、交付環(huán)境等較多不可預(yù)測因素的影響，每一種因素的影響都有可能在客觀上或主觀上使最終的服務(wù)產(chǎn)品供給偏離采購人和服務(wù)對象的既定要求。因此，對于政府購買服務(wù)，強(qiáng)化供應(yīng)商的履約管理尤為關(guān)鍵。

對于政府購買服務(wù)的履約管理，可以從兩方面著手：一是構(gòu)建簽約供應(yīng)商跟蹤評價(jià)指標(biāo)體系。該體系的構(gòu)建，是要將服務(wù)類供應(yīng)商從合同簽訂、服務(wù)提供到合同終止的全過程表現(xiàn)，通過各類指標(biāo)量化并加總評分，從而實(shí)現(xiàn)對供應(yīng)商在本次政府購買服務(wù)中表現(xiàn)優(yōu)劣的判斷。指標(biāo)評分還將作為供應(yīng)商參加后續(xù)政府購買服務(wù)評審的重要依據(jù)之一，還可以作為決定供應(yīng)商是否繼續(xù)納入政府采購服務(wù)類供應(yīng)商庫的重要依據(jù)。二是要完善政府購買服務(wù)的信息反饋制度。政府購買服務(wù)產(chǎn)品的提供大多不是一次性交付，而是一個(gè)服務(wù)過程。因此，及時(shí)發(fā)現(xiàn)服務(wù)提供中存在的問題和不足，并加以改進(jìn)，能避免或減少政府購買服務(wù)管理工作的失誤、提高供應(yīng)商的服務(wù)質(zhì)量，提升服務(wù)對象的滿意度。同時(shí)，長期累積的政府購買服務(wù)信息反饋資料，也能有效防范今后類似風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，從而不斷改進(jìn)政府購買服務(wù)的管理工作。

二、強(qiáng)化政府采購政策導(dǎo)向產(chǎn)出

政策導(dǎo)向產(chǎn)出反映政府采購政策功能中具有特定導(dǎo)向性功能政策的執(zhí)行結(jié)果，這種具有特定導(dǎo)向性的功能不可能通過政府采購流程規(guī)范和規(guī)模擴(kuò)大而自動實(shí)現(xiàn)，因此，需要在政府采購表面政策的基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化。

在評價(jià)期間，我國政府采購政策導(dǎo)向主要體現(xiàn)在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)節(jié)能產(chǎn)品采購和協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。此處，僅以強(qiáng)化政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向產(chǎn)出為例予以討論。

結(jié)合評價(jià)結(jié)果的分析，以及各地利用政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的實(shí)踐，此處著重從政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的定位、著力點(diǎn)等兩個(gè)方面，討論如何強(qiáng)化政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向產(chǎn)出。

一是利用政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展不可“越位”。影響中小企業(yè)發(fā)展的因素包括宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)、企業(yè)診斷、信息咨詢、市場營銷、投資融資、貸款擔(dān)保、產(chǎn)權(quán)交易、技術(shù)支持、人才引進(jìn)、人員培訓(xùn)、對外合作，展覽展銷和法律咨詢等眾多方面，涉及到財(cái)政、稅務(wù)、工商、金融、勞動與社會保障等眾多部門和部分社會中介機(jī)構(gòu)。因此，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展需要方方面面的共同努力，而不僅僅是通過財(cái)政部門的一己之力就能解決的。考察當(dāng)前各地利用政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展所采取的措施，大體有以下幾個(gè)方面：為中小企業(yè)構(gòu)建融資平臺、幫助中小企業(yè)融資貸款；為中小企業(yè)設(shè)立快速辦理資金結(jié)算的綠色通道；降低中小企業(yè)參加政府采購的門檻；鼓勵(lì)中小企業(yè)組成聯(lián)合體參與政府采購；加大對中小企業(yè)參加政府采購活動政策宣傳等等。

當(dāng)前各地的做法顯然是在力圖最大化發(fā)揮政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的功能，將制約中小企業(yè)發(fā)展的因素盡可能地通過政府采購來化解。殊不知，將促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的責(zé)任過多地讓政府采購來承擔(dān)，卻有可能導(dǎo)致政府采購功能“越位”，最后的結(jié)果可能是增加政府采購的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也事與愿違。

二是利用政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展應(yīng)找準(zhǔn)著力點(diǎn)。如何才能準(zhǔn)確把握政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的著力點(diǎn)，避免政府采購在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展上的“越位”。這需要從政府采購的本質(zhì)屬性上尋找答案。

政府采購與私人（家庭）采購、企業(yè)或團(tuán)體采購從本質(zhì)上說是一致的，都是一種購買行為，是采購主體基于某種目的，購買商品、服務(wù)或工程的交易行為。政府采購與私人或企業(yè)采購所使用的采購原理和技術(shù)基本上是一樣的，采購主體（或代理人）的責(zé)任和目標(biāo)都是在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候、以適當(dāng)?shù)膬r(jià)格、從適當(dāng)?shù)膩碓床少彽竭m當(dāng)質(zhì)量和數(shù)量的貨物、服務(wù)或工程。當(dāng)然，政府采購與私人采購、企業(yè)或團(tuán)體采購相比又有自身的特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在采購資金的財(cái)政屬性。也正是這一點(diǎn)，決定了政府采購應(yīng)滿足公共利益、采購目標(biāo)的多重性（既有經(jīng)濟(jì)層面的考慮，也有政治與社會層面的考慮，節(jié)約財(cái)政資金只是眾多目標(biāo)體系中的一個(gè)方面，而不是全部）和采購活動的公開性（滿足特殊目的的采購除外）。

從以上分析可以看出，政府采購只不過是一種特殊的購買活動，明晰了這一點(diǎn)，我們才能找準(zhǔn)政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的著力點(diǎn)，就是通過購買中小企業(yè)的產(chǎn)品來促進(jìn)其發(fā)展壯大，而與此相關(guān)或不相關(guān)的措施都是舍本逐末，也不可能發(fā)揮應(yīng)有的作用，或者根本無法落實(shí)。

那么，如何來保證購買中小企業(yè)產(chǎn)品這一著力點(diǎn)在政府采購中得以落實(shí)？有兩種路徑可以實(shí)現(xiàn)。其一，在政府采購預(yù)算中，明確規(guī)定必須向中小企業(yè)采購一定的比例，在政府采購實(shí)施時(shí)，該部分政府采購大門只對中小企業(yè)開放。通過這種方式，一方面確保了利用政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的功能落到實(shí)處；另一方面也鼓勵(lì)了中小企業(yè)內(nèi)部的有效競爭，從而使優(yōu)勢中小企業(yè)在與同類企業(yè)的不斷競爭中發(fā)展壯大，也淘汰了發(fā)展前景不好的劣勢中小企業(yè)，促進(jìn)了市場主體的發(fā)育與完善。其二，在政府采購評標(biāo)時(shí)，對于有中小企業(yè)投標(biāo)的項(xiàng)目，可以考慮采用綜合評標(biāo)法，對于中小企業(yè)給予評標(biāo)打分相應(yīng)的權(quán)重，從而在滿足采購人正常需求的情況下，提高中小企業(yè)中標(biāo)政府采購項(xiàng)目的可能性。

（作者單位：上海國家會計(jì)學(xué)院政府采購與績效管理研究中心）

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