別讓行政許可證異化為“投標門檻”

【案例看臺】

別讓行政許可證異化為“投標門檻”

■ 本報記者 高榮月

案例

西南地區某鎮政府采購了一項環衛作業承包服務項目。采購人要求投標供應商須具備省（直轄市）級環境衛生主管部門頒發的《城市生活垃圾經營性清掃、收集、運輸服務許可證》，也須具備省（直轄市）級環境衛生主管部門頒發的《城市生活垃圾經營性運輸、處置服務許可證》。

供應商A對此產生疑問：采購人要求供應商具備省（直轄市）級的《城市生活垃圾經營性清掃、收集、運輸服務許可證》資格，難道“市縣級”的就不可以嗎？此外，采購人要求供應商還須具備《城市生活垃圾經營性運輸、處置服務許可證》，而在當地供應商能同時具備這兩個許可證是很有難度的。基于上述兩項理由，供應商A認為采購人違背了《中國華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二十二條關于“采購人可以根據采購項目的特殊要求，規定供應商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”的規定，遂向當地財政局進行了投訴。

分析

根據上述案例，我們可以延伸并梳理出有關行政許可的系列問題，對此，記者聯系到了相關專家進行探討。

問題1：采購人基于對采購業務需求，能否要求供應商具備《城市生活垃圾經營性清掃、收集、運輸服務許可證》？

上海市財政局政府采購管理處副處長王周歡表示，在實際操作中，采購人能否要求供應商須具備《城市生活垃圾經營性清掃、收集、運輸服務許可證》，需要依據國家是否對從事生活垃圾經營性清掃、收集服務的企業設置了行政許可的要求，如果在當前的行政管理方面有相關依據，采購人要求投標供應商須具備該項行政許可則是合法合理的。

那么，此項行政許可有沒有相關依據呢？為此，記者查閱了《城市生活垃圾管理辦法》,得知，其第十七條規定，“從事城市生活垃圾經營性清掃、收集、運輸的企業，應當取得城市生活垃圾經營性清掃、收集、運輸服務許可證。”其第十八條規定，“直轄市、市、縣建設（環境衛生）主管部門應當通過招投標等公平競爭方式作出城市生活垃圾經營性清掃、收集、運輸許可的決定，向中標人頒發城市生活垃圾經營性清掃、收集、運輸服務許可證。”由此可見，案例中要求的《城市生活垃圾經營性清掃、收集、運輸服務許可證》是符合相關規定的。

中部某省政府采購專家進一步指出，依據上述規定，案例中采購項目是環衛作業承包服務，采購人對其進行限制要求，既是合理的，也是必須的。但是判斷采購人對投標供應商要求其具有行政許可是否存在排他和歧視嫌疑，還需要參考在本地區內，具備該種行政許可證件的供應商數量。如果當地滿足此條件的并且已經注冊的供應商有多家，則說明采購人不存在對其他供應商進行排他和歧視性待遇。

問題2：采購人要求供應商跨級別具備相關行政許可證是否合理？正如案例中的投訴供應商所言，采購人規定供應商須具備“省（直轄市）級”許可證，難道“市縣級”的許可證就不可以嗎？

深圳市公共資源交易工作委員會辦公室汪泳表示，現行的相關法規沒有要求行政許可要對省、市、縣三個級別加以區分。如果該采購人本身是縣級，開展本縣范圍內的項目履約，應當支持本縣及以上的行政資格審批證書。案例中，采購人本身是縣級，卻要求實施采購項目的供應商必須具備省級（直轄市）行政許可證，這有些牽強。

依據《城市生活垃圾管理辦法》第十五條規定“城市生活垃圾應當逐步實行分類投放、收集和運輸。具體辦法由直轄市、市、縣人民政府建設（環境衛生）主管部門根據國家標準和本地區實際制定。”第二十六條規定“直轄市、市、縣建設（環境衛生）主管部門應當通過招投標等公平競爭方式作出城市生活垃圾經營性處置許可的決定，向中標人頒發城市生活垃圾經營性處置服務許可證。”從行政許可的制定及處理的主體層級而言，直轄市、市、縣級均有權進行管理。

湖南省財政廳政府采購處調研員印鐵軍進一步表示，一般來說，省、市、縣各級對同一事項的行政許可，審批權限是不同的，許可范圍也不一樣，具體要看相關文件如何規定。如果同一事項同時要求不同級次政府的許可，肯定是不合理的。至于鎮一級的采購活動是否可以要求供應商具備省級行政許可，關鍵還得依據行政許可相關的范圍規定，如果沒有禁止性規定，個人認為是可以的。

問題3：采購人在環衛作業承包服務采購項目中另外要求供應商須具備經營性運輸、處置類行政許可證，這樣的限定條件合理嗎？

據了解，案例中，采購人稱該采購項目要求生活垃圾收集到指定地點，在運輸前必須進行處置。而且，經咨詢相關管理部門后記者發現，在2017年前頒發的是《城市生活垃圾經營性運輸、處置服務許可證》，該證從2018年起分成了兩個證書，項目要求的是城市生活垃圾經營性運輸行政許可，而城市生活垃圾經營性處置服務則主要涉及衛生填埋場、堆肥場和焚燒廠等方面的處置服務。

汪泳分析到，運輸許可證是否與采購項目的具體特點和實際需要相匹配仍需具體項目具體分析。立法過程中，雖然法律無法細化，但也列出了一些剛性的條款，可以用作直接引用。其一，經營性運輸、處置服務的許可證不宜認定為該采購項目的履約必需條件，這更像是把項目“打包又分包”的意味，項目本身是“環衛作業承包服務項目”，未涉及運輸、處置服務，而在該采購項目時另外要求運輸、處置服務，擴大了采購項目的范圍，在實際操作中，采購人要求供應商同時滿足兩個領域的證書的確很有排他性嫌疑。其二，如申訴人所言，供應商只有具備一定的規模條件才能夠申請下來《城市生活垃圾經營性運輸、處置服務許可證》。此項要求就等同于將“規模”作為了資格條件。根據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）（以下簡稱“87號令”）第十七條規定，采購人、采購代理機構不得將投標人的注冊資本、資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅額等規模條件作為資格要求或者評審因素，也不得通過將除進口貨物以外的生產廠家授權、承諾、證明、背書等作為資格要求，對投標人實行差別待遇或者歧視待遇。

也有專家指出，關于城市垃圾的清掃、收集服務和運輸、處置服務在整個處置垃圾的過程中是存在連接關系的，希望有關部門能夠給予明確指導和劃分。

問題4：在政府采購資格審查中，行政許可證能否作為限定供應商投標的資格條件？

汪泳告訴記者，資格條件的設置規則有三個層次的依據：第一個層次依據是《政府采購法》的第二十二條和第二十三條的規定；第二個層次依據是《中華人民共和國政府采購法實施條例》的第二十條規定；第三個層次依據是87號令第十七條的規定。行政許可證能否作為供應商的資格條件，主要看行政許可證是否符合項目履約所必需條件，以及是否與采購項目的具體特點和實際需要相匹配。換言之，如果供應商沒有該行政許可證也有能力完成項目的實施，那么，行政許可證的設置顯然不合理。如果行政許可證是供應商的衛生許可證、采礦許可證、捕撈許可證等合法經營類的行政許可，而且與項目業務實施關系密切且相匹配，將行政許可證作為供應商的投標資格要求是合理的。近些年，在“放管服”改革的背景下，國家不斷取消一些行政許可證審批，比如，《關于印發全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議重點任務分工方案的通知》（國辦發〔2018〕79號）規定，“2018年再取消部分行政許可等事項，2020年底前基本實現行政許可事項‘應放盡放’”，行政許可作為資格條件處于緊縮狀態，這符合國家簡政放權的改革趨勢。

汪泳還指出，我們在政府采購法相關法規中能夠找到要求供應商資質證明的依據。按照《政府采購法》規定，供應商參加政府采購活動應當具備具有獨立承擔民事責任的能力；采購人可以要求供應商提供有關資質證明文件和業績情況，以進行資格審查。由此看來，“承擔民事責任的能力”“提供有關資質證明文件”這些均與行政許可有關，也是供應商從事業務的合法證明，如果采購項目要求供應商提供這樣的資質證明，這是合法合理的。

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