內外兼修 構建特色政采管理體系

內外兼修 構建特色政采管理體系

——訪青海省財政廳副廳長蔡強

■ 本報記者 樂佳超 昝妍

青海，這個無論是采購規模、規范性，還是整體人員素質在全國并不突出的省份，近年來，卻一改以往不溫不火的發展態勢，政府采購制度改革如火如荼，頗具成效。制度建設立柱架梁，能力建設夯基壘臺，一個適合該省實際的政府采購管理體系正在逐步成型。

彼之蜜糖, 我之砒霜。最好的不一定適合自己，只有適合自己的才是最好的。說起這幾年青海政府采購制度改革，青海省財政廳副廳長蔡強認為是找到了一條適合自己的發展道路。“2016年7月，我來青海財政廳開始援青工作，分管政府采購。前幾個月，政府采購工作總是受批評，省政府領導批評政府采購導致預算執行進度慢，各預算單位抱怨采購效率低。那個時候我就打算把政府采購工作，作為這三年時間里關注的一個重點，希望幫助青海建立一套完善的政府采購管理體系。”蔡強告訴記者，青海的情況與一些發達省市有較大差別，所以不能簡單地把其他省市的優秀經驗照搬過來，經過一番考慮，確定了青海省政府采購制度改革的方向，即圍繞控制和效益兩條主線，突出制度建設和能力建設兩大重點，全面構建起一個適合青海省的政府采購管理體系。所謂兩條主線，一條是控制，解決政府采購操作合規化問題；另一條是效益，解決財政資金使用績效問題。所謂兩大重點工作，與外是制度建設，構建起一個健全、完善，既符合全國深化政府采購制度改革方向，又契合青海實際的政府采購制度框架體系，讓全省的政府采購工作有章可循，讓所有政府采購參與主體都有其應該遵守的行為規則；與內是能力建設，全面提升監管部門、采購人、代理機構、評審專家等政府采購各方的專業能力，為制度運行提供內生動力，確保整個制度體系高效運轉。

制度建設：讓“門庭若市”變“門可羅雀”

“過去我們財政廳政府采購監督管理處的辦公室每天都是人來人往，嘈雜混亂。當時我就和采管處的同志說，什么時候你們這里沒人來找，改革就有所成效了。”在蔡強看來，那么多人每天往監管部門跑，就意味著監管部門管得太多，管得越界了。監管部門應該退到應有的位置上去，制定合理的規則，讓采購各方明確自身的職責，按照規章制度辦事，而不是把責任、權利都集中到自己身上，反而放松了對其他各方的責任要求和風險約束。

自此，青海省財政廳便開始為制度框架體系立柱架梁。蔡強介紹，制度建設之初，他們先做了四項工作，為整個制度體系設計“施工圖紙”。第一是圍繞控制和效益兩條主線明確制度和規則建設的目的，找準自我定位。確定了“明確權責、規范程序、防范風險、提高效益”的目標，舊的制度中不符合目標要求的就是“劣法”，要么修改、要么廢除；新的制度也要按照這個目標進行設定。第二是系統性地規劃整個制度的框架體系。結合全國深化政府采購制度改革的方向，借鑒其他省市的先進經驗，厘清制度框架、外延、內涵、重點環節和重點對象等，找出哪些是已有的制度，哪些是缺失的制度，哪些是不健全的制度，按照規范主體、規范流程等管理事項，將制度劃分成幾大模塊，再結合“突出采購人主體責任、明確監管部門邊界”的設計思路，預先設計好各個模塊之間的銜接和支撐關系，確保一個制度的建立是以其他制度的實現為補充或者前提的，這樣待所有的制度出來之后，互相是有邏輯關系的，從而實現政府采購的便捷、高效。第三是落實“放管服”改革要求。明確整個制度建設，以“放管服”為總原則，提高各類標準、簡化優化辦事流程，改變過去對采購人主體責任強調不夠、重控制而輕效益的做法。第四是抓住重點和關鍵環節。青海省過去實行政府采購預算額度管理，既要下達預算又要下一次采購額度，降低了效率，忽視了應該抓好的重點環節，如優化采購流程、取消預算指標控制、管好評審專家等。

按照這樣一個“圖紙”施工，青海省的政府采購制度體系框架逐漸成型。兩年多來，青海省財政廳在完善監管方面先后出臺了《關于做好省本級政府采購預算管理的通知》《關于加強政府采購活動內部控制管理的通知》《關于進一步規范非公開招標采購方式管理有關事項的通知》《關于進一步加強政府采購信息公開工作的通知》《關于青海省重大建設項目政府采購信息公開實施方案的通知》《青海省政府采購評審專家管理辦法》《關于規范省級政府采購評審專家抽取工作的通知》《關于調整政府采購評審專家勞務報酬支付標準的通知》《青海省政府采購公開招標文件范本（貨物類）及相關格式》《青海省政府采購文件禁止條款清單》等十余個文件，全面細化了政府采購預算編制要求，強化政府采購活動內部控制管理，規范非招標采購方式管理，促進政府采購信息更加公開透明，加強對政府采購評審專家的監督管理以及對代理機構的引導監督。此外，在落實“放管服”改革要求方面也出臺了7個文件，通過進一步提高采購限額標準，簡化進口產品審核程序，實行屬地化管理模式，下放評審專家抽取，實行政府采購計劃“綠色通道”，注重對代理機構的日常登記管理，認真處理政府采購投訴舉辦事項，積極開展事后監督檢查等多項舉措，促進采購提質增效，提升采購工作的專業化、規范化水平。

“通過兩年多的努力，到2018年底，青海省政府采購制度體系的四梁八柱基本搭建起來了。”總結這兩年多來的制度建設情況，蔡強坦言，放眼全國，這些制度規則未必是創新性的，但從整體上看，還是具有十分鮮明的特點：其一是健全、完善。通過一系列的查漏補缺，目前青海的政府采購制度框架已基本覆蓋了政府采購的各個環節和重點方面。其二是符合全國深化政府采購制度改革的大方向。在設計這些制度時充分考慮了財政部下一步的深改要求，確保制度設計不背離深改精神，避免今后出現制度“開倒車”的問題。其三是契合青海省實際。“制度設計的再好，落實不了也是白費。青海在財政支出、交通條件、人員素質等方面都存在一定的局限性，所以我們充分考慮這些因素，有些制度設計比其他發達省市的標準適當的退后了一步，但是又領先于其他西部省市的標準，整體保持在全國較高水平，這樣既體現了制度的先進性又確保了制度的實用性。”

隨著制度框架體系的不斷完善，政府采購監督管理處的辦公室也由“門庭若市”變成了“門可羅雀”，顯然，改革卓有成效。

能力建設：既“授之以魚”又“授之以漁”

有了好的制度，沒有恰當的能力作為支撐也沒法實行。“青海省的政府采購能力在我國西部地區、少數民族地區中極具代表性。人才匱乏、市場經濟不發達、缺少社會第三方力量、人才力量主要集中在省一級，這些問題都很突出。所以我是把能力建設跟制度建設同步來抓的。”蔡強介紹，青海省政府采購的能力建設主要從人員能力、管理能力、技術能力、應訴能力四個方面進行夯基壘臺。

在人員能力建設方面，堅持所有政府采購相關主體的能力建設一起抓。一方面，注重宣傳培訓。持續加強對政府采購法規制度的宣傳，引導采購人、監管部門、評審專家、代理機構持續提升專業能力。先后舉辦了政府采購信息統計培訓、代理機構從業人員專題培訓、評審專家業務培訓、政府采購管理培訓等多種業務培訓，及時宣傳最新的政府采購法規制度，著力提升政府采購當事各方的法律意識和業務水平。另一方面，加強行業自律。在青海省財政廳的組織協調下，2018年12月25號，由10家規模較大的代理機構發起的青海省政府采購協會成立。下一步，將積極發揮行業協會在自律管理、理論研究、業務規范、培訓教育等方面的服務作用，推動代理行業的公約誠信建設，通過有效的淘汰機制，實現“一處違規、處處受限”的信用約束，淘汰不良的代理機構。同時，充分發揮協會的服務功能，積極應對干擾行業發展的不利因素，為成員提供法律法規政策方面的咨詢解讀服務，并通過調查研究、問題分析，及時向財政部門反饋行業的意見建議，提高行業的專業水平和整體實力。

在管理能力建設方面，通過優化管理機制和管理模式，約束管理人員，提升管理效果。青海省地廣人稀，經濟要素和人才要素大都聚集在省級，州市以下的采購規模較小、人員素質較低，采購規范性也較差。針對這些現狀，積極探索在青海推行扁平化的政府采購管理模式，實行省級大采購，充分發揮政府采購的規模優勢，提升采購的專業性和規范性。

在技術能力建設方面，運用信息化手段，引入大數據、云計算等新技術新業態，彌補能力短板，提升政府采購工作的科學化、規范化、精細化水平。一方面，建設了省本級政府采購信息管理系統（內網），與預算指標管理、國庫集中支付系統互聯互通，實現了政府采購預算執行從政府采購指標到采購計劃備案直至資金支付的全流程線上運行。另一方面，強化政府采購信息系統外網建設。引入了“政采云”平臺，建成了政府采購網上商城，降低了采購成本、簡化了采購流程，有效提升了采購效率。同時，建成了新版的政府采購評審專家管理系統，系統涵蓋網上報名、自動審核、日常管理、抽取使用等功能，實現評審專家管理全省統一標準、管用分離、隨機抽取。

在應訴能力建設方面，聘請了律師事務所的專業律師作為省財政廳的政府采購法律顧問，為監管部門提供咨詢和應訴服務。同時，從財政廳選出一名通過司法考試、具備擔任公職律師資格的工作人員，專門負責行政復議和行政訴訟事項。省財政廳所有的政府采購行政訴訟和行政復議案件，先由內部工作人員拿出意見，然后再向聘請的法律顧問咨詢。此外，以案為例，將一些具有代表性的政府采購案例整理成冊，作為培訓教材。

“授之以魚”，是促進采購各方和財政部門加強自身的專業能力和應對訴訟風險的能力；而“授之以漁”，則是通過完善管理能力和技術能力，豐富采購各方提升工作效率和合規性的輔助手段。經過兩年多的能力建設，青海省政府采購專業能力逐步提升，為制度運行提供了有力的內部支撐，確保了整個制度體系的高效運轉。

未來建設：從“架梁立柱”到“添磚加瓦”

改革沒有完成時，只有進行時。對于未來青海省政府采購制度改革，蔡強早已謀劃多時。柱已立梁已起，接著就要“添磚加瓦”、“施工裝修”，填充關鍵“設施”了。

“財政部副部長劉偉2017年底在全國政府采購工作會上提出了深化政府采購改革要重點研究解決的八個體制機制性問題。其中很重要的一項就是‘要研究解決政府采購和預算管理融合的問題’。采購和預算‘兩張皮’的問題我們已經改進了一部分，今后還要進一步完善。”蔡強表示，青海省以前的政府采購工作是脫離財政整體預算的，年初預算編制時政府采購預算占比只有個位數。原來編制預算時政府采購監管部門是不參加的。現在青海省財政廳規定，各預算單位每年編制預算，政府采購必須有單獨編制一張表。同時提出，政府采購有預算和無預算實行雙通道管理，編制了政府采購預算的單位，可自動導入政府采購計劃實行“綠色通道”，人大一通過，無需再備案即可進入采購流程。未納入部門預算的則區別對待，嚴格按照有關程序備案采購計劃。這樣就形成了一個倒逼機制，促使各預算單位主動科學全面地編制政府采購預算。下一步，要把政府采購納入將要搭建的國庫預算一體化管理系統中。同時，還要按照全面實施預算績效管理的要求，研究政府采購績效評價的辦法和制度。

作為公共財政支出的重要方面，政府采購承載著多項重要的政策功能。因此，蔡強認為，政府采購不僅要注重解決合法合規問題，還要注重提高效率發揮政策引導作用。今后，青海省還要加強對政府采購政策功能效應的研究，在堅持公開公平公正原則的前提下，將政府采購的政策功能應用與采購方式有機統一，進一步探索政府采購在支持中小企業、綠色節能、大數據應用等方面的政策，更好地發揮政府采購的引導作用，為全省經濟社會發展貢獻力量。

此外，蔡強還指出，青海省下一步還要繼續加大信息公開力度，力爭做到能公開的盡量公開，以此促進政府采購更加高效、節約和規范。同時，抓好內控建設，將政府采購內控制度建設實實在在地落實到采購人、代理機構等采購各方。

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