開發(fā)性PPP是自我造血PPP

全國政協(xié)委員、中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希

全國政協(xié)委員劉尚希：

開發(fā)性PPP是自我造血PPP

本報訊 記者柳青報道 3月8日，全國政協(xié)委員、中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希在接受本報記者采訪時表示，基于單體項目的政府和社會資本合作（簡稱政社合作，英文PPP）得到很大發(fā)展，也在不斷規(guī)范之中。但其局限性也逐漸顯現(xiàn)，就是這種基于單體項目的合作模式本身不具有造血功能，難以對沖風(fēng)險，只能是分擔(dān)風(fēng)險。我國現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化仍在快速發(fā)展之中，為政社合作模式創(chuàng)新提供了巨大空間。當(dāng)前實施積極的財政政策要求加力提效，也需要在政社合作上發(fā)力，為積極財政政策提供有效的傳導(dǎo)機制。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實中基于片區(qū)綜合開發(fā)的政社合作，實際上是一種新的合作模式，稱之為“開發(fā)性政社合作”，與流行的合作模式相比，更適應(yīng)于我國現(xiàn)階段的實際需要。這種新模式既能通過市場力量推進城鎮(zhèn)化，提供更優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，而且又有利于防控地方政府債務(wù)風(fēng)險。這是國外的PPP走進中國之后的中國化，是創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性的發(fā)展。

開發(fā)性的政社合作模式，至少在四個方面實現(xiàn)了突破：“一是進一步降低了政府與社會資本合作過程中的不確定性；二是實現(xiàn)了政府融資和社會資本投資的有機融合，變單體項目的體外循環(huán)為綜合項目的體內(nèi)循環(huán)，實現(xiàn)了政社合作模式的自我造血功能，降低了政府舉債壓力，實現(xiàn)了政府為公共服務(wù)融資而不舉債的創(chuàng)新；三是通過單體項目組合實現(xiàn)了從風(fēng)險分擔(dān)到風(fēng)險對沖的轉(zhuǎn)換，降低了政社合作發(fā)展帶來的財政支出壓力；四是政府部分職能，如具體規(guī)劃設(shè)計、人口與產(chǎn)業(yè)及公共設(shè)施的匹配、衛(wèi)生環(huán)境監(jiān)管等，也借助于市場力量來實現(xiàn)，促進了政府轉(zhuǎn)職能、提效能。”劉尚希說。

對這一結(jié)論的獲得，劉尚希和他的團隊進行了廣泛的調(diào)研。他以華夏幸福產(chǎn)業(yè)新城的政社合作模式為例，給記者詳細(xì)剖析了這一模式的運行特點。他說，開發(fā)性的政社合作，不是各種單體項目合作的簡單合并，而是整個片區(qū)的整體開發(fā)、整體營造，實現(xiàn)1+1>2。社會資本通過提供規(guī)劃設(shè)計、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共配套建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)、城市運營的整體解決方案，補齊區(qū)域發(fā)展中面臨的資金、人才、產(chǎn)業(yè)、機制短板，為合作區(qū)域賦能，提升區(qū)域發(fā)展能力。

同時，開發(fā)性模式以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，將土地、基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套設(shè)施、人力資源等要素有效納入生產(chǎn)體系，創(chuàng)造增量財富和價值，帶動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和財政收入增長，社會資本通過專業(yè)化運營從增量財政收入中獲得長期、穩(wěn)定、合理的投資回報。

“在當(dāng)前經(jīng)濟面臨下行壓力，尤其是市縣一級政府融資難的現(xiàn)實下，靠地方政府專項債無法完全滿足重大項目建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需要，而且基于單個項目使用專項債也難以實現(xiàn)1+1>2的綜合效應(yīng)。當(dāng)前的專項債靠其項目現(xiàn)金流來償還，存在很大的不確定性，風(fēng)險隱患不小。”劉尚希認(rèn)為，開發(fā)性政社合作模式按績效付費，運營風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，社會資本的回報與其努力和創(chuàng)造的地方財政收入是掛鉤的。合作期限到期后，新增財政收入不足以支付服務(wù)費的，政府不再承擔(dān)支付責(zé)任，從根本上規(guī)避和減少了政府債務(wù)風(fēng)險。“開發(fā)性合作模式有造血功能的，能實現(xiàn)經(jīng)濟和財政、融資和財政的良性循環(huán)，通過良性循環(huán)來解決債務(wù)風(fēng)險問題。同時，也促進政府職能轉(zhuǎn)變。也可以說，這是城鎮(zhèn)化過程中基于政府和社會資本合作基礎(chǔ)上的地方治理創(chuàng)新。”

劉尚希認(rèn)為，政府工作報告中的八字方針中“暢通”，就是指“循環(huán)”的暢通。這是很重要的概念。經(jīng)濟中“堵點”“痛點”都是因為沒有循環(huán)、不通造成的。“經(jīng)濟體系本身就是一個大的循環(huán)，我們要用這個理念來解決現(xiàn)實中的問題。而開發(fā)性的合作模式正是解決了循環(huán)的問題。”

“開發(fā)性的政社合作模式，核心是人，指向公共服務(wù)，這是開發(fā)性政府和社會資本合作的基礎(chǔ)。”劉尚希特別指出，政府與社會資本合作的目的是提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。這種開發(fā)性模式解決了機制問題和手段問題，更有利于為老百姓提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，這個是沒有變的。

劉尚希總結(jié)道，中國特色的開發(fā)性的合作模式，是指以實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，政府和社會資本建立長期合作關(guān)系，提供以產(chǎn)業(yè)開發(fā)為核心的基礎(chǔ)設(shè)施和城市運營等綜合開發(fā)服務(wù)，社會資本承擔(dān)主要管理責(zé)任和顯著風(fēng)險，投資回報與創(chuàng)造的價值掛鉤的新模式。

在今年全國兩會期間，劉尚希將這一調(diào)研成果總結(jié)成一份《關(guān)于鼓勵開發(fā)性政社合作模式探索的建議》，他認(rèn)為，作為新生事物，這種開發(fā)性模式仍需繼續(xù)探索優(yōu)化，同時，政府的一些理念、制度和政策也需要相應(yīng)調(diào)整，防止舊規(guī)老套抑制創(chuàng)新活力。

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