開發性PPP是自我造血PPP

全國政協委員、中國財政科學研究院院長劉尚希

全國政協委員劉尚希：

開發性PPP是自我造血PPP

本報訊 記者柳青報道 3月8日，全國政協委員、中國財政科學研究院院長劉尚希在接受本報記者采訪時表示，基于單體項目的政府和社會資本合作（簡稱政社合作，英文PPP）得到很大發展，也在不斷規范之中。但其局限性也逐漸顯現，就是這種基于單體項目的合作模式本身不具有造血功能，難以對沖風險，只能是分擔風險。我國現階段新型城鎮化仍在快速發展之中，為政社合作模式創新提供了巨大空間。當前實施積極的財政政策要求加力提效，也需要在政社合作上發力，為積極財政政策提供有效的傳導機制。通過調查發現，現實中基于片區綜合開發的政社合作，實際上是一種新的合作模式，稱之為“開發性政社合作”，與流行的合作模式相比，更適應于我國現階段的實際需要。這種新模式既能通過市場力量推進城鎮化，提供更優質公共服務，而且又有利于防控地方政府債務風險。這是國外的PPP走進中國之后的中國化，是創造性的轉化和創新性的發展。

開發性的政社合作模式，至少在四個方面實現了突破：“一是進一步降低了政府與社會資本合作過程中的不確定性；二是實現了政府融資和社會資本投資的有機融合，變單體項目的體外循環為綜合項目的體內循環，實現了政社合作模式的自我造血功能，降低了政府舉債壓力，實現了政府為公共服務融資而不舉債的創新；三是通過單體項目組合實現了從風險分擔到風險對沖的轉換，降低了政社合作發展帶來的財政支出壓力；四是政府部分職能，如具體規劃設計、人口與產業及公共設施的匹配、衛生環境監管等，也借助于市場力量來實現，促進了政府轉職能、提效能。”劉尚希說。

對這一結論的獲得，劉尚希和他的團隊進行了廣泛的調研。他以華夏幸福產業新城的政社合作模式為例，給記者詳細剖析了這一模式的運行特點。他說，開發性的政社合作，不是各種單體項目合作的簡單合并，而是整個片區的整體開發、整體營造，實現1+1>2。社會資本通過提供規劃設計、土地整理、基礎設施建設、公共配套建設、產業發展服務、城市運營的整體解決方案，補齊區域發展中面臨的資金、人才、產業、機制短板，為合作區域賦能，提升區域發展能力。

同時，開發性模式以產業發展為核心，將土地、基礎設施、公共配套設施、人力資源等要素有效納入生產體系，創造增量財富和價值，帶動區域經濟社會發展和財政收入增長，社會資本通過專業化運營從增量財政收入中獲得長期、穩定、合理的投資回報。

“在當前經濟面臨下行壓力，尤其是市縣一級政府融資難的現實下，靠地方政府專項債無法完全滿足重大項目建設和基礎設施建設資金需要，而且基于單個項目使用專項債也難以實現1+1>2的綜合效應。當前的專項債靠其項目現金流來償還，存在很大的不確定性，風險隱患不小。”劉尚希認為，開發性政社合作模式按績效付費，運營風險由社會資本承擔，社會資本的回報與其努力和創造的地方財政收入是掛鉤的。合作期限到期后，新增財政收入不足以支付服務費的，政府不再承擔支付責任，從根本上規避和減少了政府債務風險。“開發性合作模式有造血功能的，能實現經濟和財政、融資和財政的良性循環，通過良性循環來解決債務風險問題。同時，也促進政府職能轉變。也可以說，這是城鎮化過程中基于政府和社會資本合作基礎上的地方治理創新。”

劉尚希認為，政府工作報告中的八字方針中“暢通”，就是指“循環”的暢通。這是很重要的概念。經濟中“堵點”“痛點”都是因為沒有循環、不通造成的。“經濟體系本身就是一個大的循環，我們要用這個理念來解決現實中的問題。而開發性的合作模式正是解決了循環的問題。”

“開發性的政社合作模式，核心是人，指向公共服務，這是開發性政府和社會資本合作的基礎。”劉尚希特別指出，政府與社會資本合作的目的是提供優質高效的公共服務。這種開發性模式解決了機制問題和手段問題，更有利于為老百姓提供優質公共服務，這個是沒有變的。

劉尚希總結道，中國特色的開發性的合作模式，是指以實現區域可持續發展為目標，政府和社會資本建立長期合作關系，提供以產業開發為核心的基礎設施和城市運營等綜合開發服務，社會資本承擔主要管理責任和顯著風險，投資回報與創造的價值掛鉤的新模式。

在今年全國兩會期間，劉尚希將這一調研成果總結成一份《關于鼓勵開發性政社合作模式探索的建議》，他認為，作為新生事物，這種開發性模式仍需繼續探索優化，同時，政府的一些理念、制度和政策也需要相應調整，防止舊規老套抑制創新活力。

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