預付款保函：政府采購政策工具箱再啟

預付款保函：政府采購政策工具箱再啟

■ 本報記者 戎素梅

發揮政府采購政策功能，促進符合國家經濟和社會發展政策目標，產品、服務、信譽較好的中小企業發展，是我國《政府采購法》及配套制度文件的硬性規定。今年3月7日，時任財政部副部長劉偉在十三屆全國人大二次會議記者會上表示，財政部正在研究運用好政府采購政策支持中小企業發展，擬建立預付款保函制度，如果企業有了訂單，提供了保函，可以提前預付一部分貨款。政府采購的政策工具箱有望進一步豐富。

什么是預付款及預付款保函？為什么要研究制定預付款保函制度？如何打通制度落地的關鍵環節？在有關部門出臺頂層設計之前，這些問題值得探討。

內涵及作用

在政府采購領域，說起預付款、預付款保函，大家可能覺得有些陌生。但在國際工程承包、工程建設項目招標投標等業務中，預付款保函制度已相對成熟。據了解，預付款保函是整個工程招標項目實施過程中所涉及的諸多擔保之一，其他擔保品種還有投標保函、履約保函、業主支付保函、質量維修保函等。

預付款保函（advance payment guarantee）又稱還款保函（repayment guarantee），是擔保方為承包人（供應商）向業主（發包人）出具的保證業主所支付的工程預付款用于實施項目的一種信用函件。在合同簽訂后的一定時間內，業主預先需向承包人支付一定比例的款項以供承包人周轉使用，由于該款項是在承包人履約之前預付的，業主為了避免日后由于承包人拒絕履行義務卻不退款而遭到損失，要求承包人在業主預付之前的若干日內通過擔保方出具預付款保函，由擔保方作出承諾，一旦承包人未能履約或者無法全部履約（不管這種行為是有意的或是無意造成的），擔保方將在收到業主提出的索賠后，向其返還這筆與預付款金額等值的款項，或者相當于合同尚未履行部分相當比例的預付金額，使業主能夠順利收回預付款項。

預付款保函通常發生在投標人中標后、業主支付預付款之前，又與履約保函有幾分類似。在政府采購活動中實行預付款保函制度，主要是確保中標人將采購人預先支付的款項用于采購項目的實施。隨著采購人按照項目進度支付項目款并逐步扣回預付款,預付款保證責任隨之降低直至最終消失。

中機國際招標有限公司總經理岳小川告訴記者，預付款其實是一種商業慣例。通俗地講，作為普通消費者，我們在某家企業定制了一批貨物，要求該企業6個月交付。此時，我們需要提前支付一筆費用，作為企業生產這批貨物的啟動資金。為確保這筆費用“專款專用”、企業不會“跑路”或宣布破產，我們可以要求銀行或專業擔保公司為這家企業作出擔保，轉移風險，這就是預付款保函。而為什么政府采購活動中少有此類做法？原因可能有兩個。一方面，采購人為可信賴的各級國家機關、事業單位和團體組織，采購資金來源為財政性資金，且已在財政年度預算中提前安排好，這些都給參加政府采購活動的企業吃了“定心丸”；另一方面，采購人相對比較強勢，往往不愿意預付貨款，中標或成交企業也不敢得罪采購人，只能自行消化財務壓力。

“中小企業參與政府采購項目，最大的負擔是合同金額10%的履約保證金和合同金額100%的墊付貨款資金。很多中小企業由于難以籌集到這些資金，即使在政府采購活動中可以享受6%-10%的價格折扣，仍然難以參加投標。”岳小川表示，推行預付款保函制度，能夠切實減輕中小企業的負擔，降低中小企業參加政府采購活動的門檻，為中小企業創造更好的營商環境，這是值得肯定的。

除了解決中小企業融資難問題、降低中小企業參與政府采購成本外，還有專家指出，預付款保函的“杠桿效應”能夠加快財政資金的周轉速度，提高財政資金扶持效率。因此，應將預付款保函制度作為促進中小企業發展的一項配套措施。

國際經驗

據國內融資擔保業有關專家介紹，預付款保函在國外主要有兩種模式，即美式擔保和歐式擔保。

預付款保函最早出現在美國的工程保證保險領域。之后，其使用范圍不斷擴大，逐漸成為政府采購和工程建設中不可缺少的重要保障。1894年，美國國會通過了赫德法案，要求所有公共工程必須事先取得工程保證擔保，以降低工程風險。1935年的《米勒法》和1942年的《公共工程法》（小米勒法案）分別規定了聯邦公共工程和州及地方的公共工程實行強制性工程保證擔保，相關保函由經批準從事該業務的保險公司和專業擔保公司出具，法律禁止銀行進入該項業務。美式擔保制度的特點是，如果出現承包商違約，保證人不是賠償一筆錢，而是必須首先按照合同規定的質量、工期、造價等各項條件履約，從而更大程度、更全面地保護受益人的利益，這也是美國工程保證的保函一般由專業化的擔保公司出具而并非是由保險公司或銀行等機構出具的原因所在。美洲地區（如加拿大、墨西哥）的保證擔保制度都與美國類似，屬于美式擔保。

歐洲各國則由于歷史傳統習慣，工程保證市場以銀行為主，多使用保函和信用證開展業務。歐洲工程保證的擔保方式與美式擔保不同，屬于懲罰式擔保。即當承包商違約時，擔保人代償一定比例的金額作為罰金。德國規定投標保證金的比例為1%-5%，預付款保證金和履約保證金的比例均為5%-20%，維修保證金額的比例為2%-5%。意大利二戰后開始對有關公共工程擔保進行立法，基本形成了較為完善的公共工程擔保制度，其擔保品種有履約保證、預付款保證、資金留存保證等，但擔保比例較低，僅占工程合同價格的20%。

“預付款保函等保證擔保制度在國外的普及和廣泛應用，離不開成熟的市場環境、高度發達的銀行保險業、完善的征信體系。如果將此類擔保制度移植到我國政府采購領域，應綜合考慮我國現階段的市場發育程度、整體社會環境及信用體系建設，在制度設計、操作執行層面做好安排，以免‘水土不服’。”一位受訪專家強調。

制度設計的焦點問題

那么，在政府采購項目中推廣預付款保函制度，業界最關注哪些問題？記者隨機選取了北京、天津、河北、河南、陜西、安徽等地展開調研。受調者普遍關心的問題有：預付款付多少合適？由哪些第三方機構做擔保？擔保保費怎么收取？與部分地區推行的政府采購合同融資相比，哪個更實惠？當前的國庫集中支付制度和預算管理制度下，采購人預付款的設想如何實現？如何防控風險？出現違約如何追責？等等。

“工程建設項目中，預付款比例通常為施工合同的10%-30%。”岳小川稱，為避免個別采購人（招標人）為提高政府采購預算執行進度而不合理地加大預付款的比例，應對預付款的比例有所限制，一般情況下，預付款應不超過采購合同的30%。

岳小川同時表示，推行預付款保函最關鍵的是做好擔保。一般由銀行或專業擔保公司為中標人提供同等數額的預付款保證，或者提交預付款保函，承擔風險。與政府采購合同融資相比，擔保費應該更低一些，因為銀行的利息相對較高，而且審核手續較為繁瑣，放款周期較長。此外，還可借鑒工程建設項目中由保險公司提供保險的做法。

對于受調者擔心最多的風險防控問題，上述融資擔保業相關專家解釋，預付款保函的風險其實相對較小。首先，預付款保證所屬的非融資擔保業務屬于綠色風險等級業務，風險較融資擔保業務小；其次，預付款保函的對象——中標供應商已經過招標采購評審環節的篩選，通常都是資信良好、綜合實力突出的企業，擔保方在為被擔保人出具保函時，也會對其進行綜合考察；最后，無論是政府采購領域還是工程建設領域，均屬于買方市場，采購人（招標人）的市場地位較高，預付款保函的被擔保人違約意愿較小。當然，如果真的出現中標供應商將預付款挪作他用或攜款潛逃等違約事件，擔保方將代償一定比例的金額，以彌補采購人（招標人）的損失。

執行層面的路徑探討

實施節能環保產品強制、優先采購制度，扶持中小企業發展，支持監獄企業產品、促進殘疾人就業政府采購政策……近些年，政府采購的政策工具箱不斷豐富，政策功能在社會經濟生活中發揮的作用越來越大。“為了達到預付款保函既定的政策效果，建議仔細復盤研究一下2011年推出的政府采購信用擔保政策，總結成績，揚長避短。”一位業內專家的提議受到不少受調者認同，他們普遍認為政府采購信用擔保試點工作的經驗值得借鑒。

2011年9月，財政部下發了《關于開展政府采購信用擔保試點工作的通知》，決定自2012年1月起在中央本級和北京、黑龍江、廣東、江蘇、湖南、河南、山東、陜西等省（市）開展暫定為期兩年的政府采購信用擔保試點工作。即由專業擔保機構為企業向采購人、代理機構、金融機構提供投標擔保、履約擔保和融資擔保，以緩解中小企業參與政府采購的資金困難，推進政府采購制度創新與誠信體系建設。近幾年的實踐也表明，在政府采購領域引入信用擔保，具有規范履約行為、擴大融資渠道、降低資金成本等現實意義。然而，由于各地實際情況存在差異，信用擔保工作進展不一，執行效果也有一定差距。從政府采購信用擔保融資發展而來的政府采購合同融資，則成為不少地區破解中小企業融資難題的創新舉措。

“主要是合同融資比較好操作，投標擔保、履約擔保沒有太大吸引力。”中部某省財政廳政府采購處有關工作人員認為，政府采購貨物、服務項目金額一般比較小，而銀行、擔保公司等金融機構更在意規避信貸風險，企業想要出一份保函，其審核較為嚴格，程序繁雜、時效性差，且除了銀行利息外，還要支付一定的擔保費，很多時候企業的融資難度反而加大了，因此企業的積極性并不高。

東部某市政府采購中心副主任也表示，總體看來，其實還是信用擔保制度在執行過程中出了問題。即使是實施效果相對較好的合同融資，最近兩年的業務量也在逐漸萎縮。采購人、銀行、擔保公司對風險防控過于重視，尤其是采購人不想攤上麻煩，習慣了由財政部門審核采購合同真實性的做法。在政府采購“放管服”的改革背景下，還權于采購人、實現采購人權責對等被視為首要任務，很多地方的財政部門不再為中小企業政府采購合同融資“背書”，導致采購人、銀行無所適從。而推行預付款保函，需要由采購人提前支付一部分資金，采購人的配合更為重要。《政府采購法實施條例》第五條明確，采購人應當在貨物服務招標投標活動中落實節約能源、保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展等政府采購政策。因此，關鍵是加強宣傳，引導采購人轉變理念，真正認識到扶持中小企業對推動我國國民經濟和社會發展的積極作用。與此同時，還應建立部門聯動協作機制，發揮人民銀行、中小企業發展促進會、財政部門、民政部門的職能，共同推進預付款保函制度的開展。加強監管，對出現違法違規行為的采購人、供應商予以處罰，并與政府采購信用體系建設掛鉤，實現信息共享。

河南省財政廳政府采購監督管理處相關負責人則認為，預付款保函可能更適合金額大、實施年度長的項目。當前，對于規模較大、前期占用資金較多的政府采購項目，有些地方在政府采購合同中約定，由采購人提前支付一部分款項，以緩解中標人的資金壓力，只不過沒有采取預付款保函的形式。除了財政部門、采購人、中標供應商外，預付款保函還涉及專業擔保公司、銀行等第三方，涉及融資擔保行業的市場規則，因此，應根據采購項目的具體特點，鼓勵采購人采取預付款的形式并接受預付款保函，而不是硬性規定每個項目都要實施。

至于受調者認為可能實施難度較大的支付環節，實踐中，在中標供應商履行完采購合同并通過驗收后，采購人往往才支付項目資金。當然，也有的項目在采購文件中約定先支付一定比例的金額，再按照項目執行進度分期支付，待履約驗收后支付尾款。而據了解，從加快預算執行的角度看，特別是到了每年的第四季度，采購人很愿意提前支付一筆款項給中標供應商。因此，預付款保函制度如何與現行國庫集中支付制度、預算管理制度做好銜接，是我們需要持續關注探究的。

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