平臺整合，各地都走出什么路子

【貫徹落實國辦發[2015]63號文四周年回眸①】

編者按

自國辦印發《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》以來，各地集采部門就開始了一場“并入”公共資源交易平臺的行程。經過四年實踐，各地的整合過程和情況萬象叢生、錯綜復雜。為展示整合與改革的現狀，本報記者調查了北京、上海、天津、重慶、山東、安徽、湖北、江西、甘肅、新疆以及深圳等地的整合情況，并采訪了部分業內專家，推出“貫徹落實國辦發[2015]63號文四周年回眸”系列報道，對各地集采機構“并入”公共資源交易平臺的現狀、模式及存在問題進行展示，以期引起廣大讀者的關注與討論，促進這項工作朝著正確的方向深入發展。

平臺整合，各地都走出什么路子

■ 本報記者 楊文君

“五花八門，五花‘十八’門。”這是記者本次關于全國集采機構并入公共資源交易中心情況采訪中聽到最多的聲音。

2015年8月，國務院辦公廳印發了《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》（國辦發[2015]63號，以下簡稱63號文），基于加快形成統一開放、競爭有序的現代市場體系、精簡機構、推動政府職能轉變，強化對行政權力的監督制約以及推進預防和懲治腐敗體系建設等初衷，63號文要求，整合工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等交易市場，建立統一的公共資源交易平臺。據此，各地政府采購中心陸續開始了一場并入公共資源交易平臺的“行程”。

在這場“行程”中，各地做法不一，問題不同，但給予的思考卻是一致的：“政府集中采購機構何去何從？”

整合平臺≠“并入中心”

按照63號文的相關規定，統一的公共資源交易平臺由政府推動建立，堅持公共服務職能定位，實施統一的制度規則、共享的信息系統、規范透明的運行機制，為市場主體、社會公眾、行政監管部門等提供綜合服務。整合目標為：2016年6月底前，地方各級政府基本完成公共資源交易平臺整合工作。2017年6月底前，在全國范圍內形成規則統一、公開透明、服務高效、監督規范的公共資源交易平臺體系，基本實現公共資源交易全過程電子化。在此基礎上，逐步推動其他公共資源進入統一平臺進行交易，實現公共資源交易平臺從依托有形場所向以電子化平臺為主轉變。在完善運行機制方面，63號文強調指出，各級公共資源交易平臺不得取代依法設立的政府集中采購機構的法人地位、法定代理權以及依法設立的其他交易機構和代理機構從事的相關服務，不得違法從事或強制指定招標、拍賣等中介服務，不得行使行政審批、備案等管理職能。在創新監管機制方面，明確各級招標投標行政監督、財政、國土資源、國有資產監督管理等部門要按照職責分工，加強對公共資源交易活動的監督執法，依法查處公共資源交易活動中的違法違規行為。

平臺整合，必然涉及人和機構的去留問題。業內專家指出，當前，信息化發展潮流已沖破了傳統的市場交易模式和地域空間限制，公共資源交易市場已不等同于有形的交易場所，而應是無形的電子交易市場，63號文也明確將電子化無形交易平臺作為改革方向，交易平臺不具備行政監督職責。自63號文發布以來，各地公共資源交易改革加速落地。然而，在記者的調研中，很多地方都將“整合平臺”和“并入公共資源交易中心”視同為一個概念，這種理解上的偏差具有相當的普遍性和同認感。基于現實情況，記者對“貫徹落實國辦發[2015]63號文四周年回眸”的第一站就從“政府采購集中采購機構‘并入’公共資源交易中心”的話題開始。

觀總體，四類模式“并肩同行”

一張地圖，四類模式，勾畫出基本框架。據記者不完全統計，目前，我國集采機構并入公共資源交易中心的模式大致分為以下四種：獨立運營、物理并入、化學整合以及企業操作。

——獨立運營。在全國各地集采機構并入公共資源交易中心的“浪潮”中，有一些集采機構暫時沒有加入，保有著獨立的法人資格。如北京、上海、天津、新疆以及深圳特區等地正是這種運行模式，但天津、新疆和深圳三地政府采購中心的有關工作人員表示，他們未來可能會加入到當地的公共資源交易中心，但時間、形式等還尚未確定。據了解，深圳目前只成立了公共資源交易工作委員會辦公室，還未建立公共資源交易中心。

——物理并入。“一套班子，兩塊牌子”的說法耳熟能詳，其做法遍布多地。北京的海淀區、湖北省及其各市縣、山東省及其部分下轄市，以及新疆部分地區的集采機構，在并入公共資源交易中心后仍保留獨立的法人資格。

——化學整合。實踐中，還有一批這樣的集采機構，它們并入公共資源交易中心后發生了“化學反應”，失去了獨立的法人資格。甘肅是這一模式的典型代表，甘肅省公共資源交易局政府采購處處長李文萍告訴記者：“我們從2013年7月就開啟了整合方案，原來的政府采購中心在并入后失去了獨立的法人資格，目前是公共資源交易局的一個處室，但還是按照集采機構的要求來履行相關職責。”

——企業操作。借企業之手完成集采業務也是部分地區做法的真實寫照，即由相關國有企業來完成政府集中采購代理業務，但具體到不同地方，運行模式也有差異。以安徽和重慶兩地為例。從2015年起，安徽省本級政府采購業務全部移交安徽合肥公共資源交易中心，該中心加掛安徽省政府采購中心牌子。從2016年起，安徽合肥公共資源交易中心只保留平臺服務職能，其具體交易職能被剝離出來，移交給新組建的安徽公共資源交易集團（國企）承擔。而地處西南部的重慶，“采購中心—國資委—企業”三者之間則有著更為復雜的關系。重慶市政府采購中心沒有并入當地的公共資源交易中心，隸屬于重慶市國有資產監督管理委員會下屬的重慶國際投資咨詢集團有限公司（簡稱“重咨集團”），當地的政府采購工作全部交由重咨集團。

此外，像江西省、甘肅省部分下轄市州等地沒有集采機構，相關業務直接交給當地的社會代理機構來完成。記者了解到，江西省機電設備招標有限公司（國企）負責江西省本級的集中采購業務。

看細節，“五花八門”特點顯現

除了并入模式，各地集采機構在從屬關系、內部構架、并入速度等方面呈現出五花八門。

集采購機構各有從屬。記者在采訪中發現，各地集采機構的上級主管部門分為諸多門類，財政部門、人民政府、機關事務管理局、發展改革委、國有資產監督管理委員會、公共資源交易局、行政審批服務局等均有涉及。如，北京市政府采購中心行政上掛靠北京市人民政府國有資產監督管理委員會，新疆政府采購中心目前由新疆維吾爾自治區財政廳代管；而湖北省及其各市縣、深圳的政府采購中心均受同級人民政府主管；上海市政府采購中心的主管單位則是上海市機關事務管理局；甘肅省的政府采購中心（目前是政府采購處）則由同級的公共資源交易局管理；山東省濟南市、青島市、東營市等地的集采機構接受行政審批服務局管理。

內部構架繁簡有別。在并入公共資源交易中心的進程中，各地集采機構的內設機構也是別具一番“地方特色”，即使是在同一省內，各市情況也“因地而異”。以山東省為例，青島市政務服務和公共資源交易中心具體履行集中采購職責的是內部處室公共資源交易二處，該處同時承擔政府采購交易見證服務；東營市公共資源交易中心內設6個科室，其中的受理科、交易科、評審科具體負責市本級集中采購業務；濟寧市公共資源交易中心下設政府采購一部、政府采購二部、政府采購三部三個內設科室負責市級集中采購業務；濱州市公共資源交易中心設立了綜合部、系統運維部、政策法規部、交易管理與規劃部4個服務保障部室及建設工程部、政府采購部、土地交易部、產權交易部4個業務部室。政府采購部具體組織實施集中采購項目，采用“分段式采購”的模式開展，即針對政府采購活動中的計劃受理、開標前、開評標及開標后三個環節設置了三段，分別為計劃受理組、標書編制組和開標管理組，利用流程設置加強風險防控。另外在開展政府采購活動時，綜合部提供綜合服務，系統運維部提供系統支撐，政策法規部提供政策咨詢，交易管理與規劃部維護交易秩序、抽取評審專家，共同形成工作合力。當然，有些地方的做法更“簡單粗暴”一些，政府采購中心并入到公共資源交易中心后變為其中的一個處室或一部門。

并入時間有先后、并入層級各不同。記者歸納整理后發現，整體而言，自國家發展改革委2014年發布《關于整合建立統一規范的公共資源交易平臺的方案（征求意見稿）》以來，各地陸續參與到了當地的公共資源交易整合中，與省級政府采購中心相比，市縣級別的政府采購中心的并入速度更快、力度更大。

找問題，統一布局成為愿望

現實下的紛繁復雜，理不清的千頭萬緒，面對各地集采機構“各有千秋”的實際情況，業內專家也指出了一些有待解決的客觀問題。

監督權問題惹人關注。“以前，集采機構的監督權歸于財政部門，但現在分為兩種情況。”中國人民大學國家發展與戰略研究院、公共資源交易研究中心教授王叢虎指出，一種是監督權完全被授權出去，比如安徽省合肥市擬通過立法把監督權交予當地公共資源交易監督管理局，但該方案目前尚在討論階段；另一種是財政部門通過規章等形式委托其他部門行使監督權，該種做法在各地較為常見，這對政府采購相關法律及制度是項挑戰。

“各地集采機構并入公共資源交易中心后，即便是繼續由財政部門行使監督權，其也將面臨諸多現實難點。”王叢虎說。

“我非常同意王老師的說法，集采機構加入公共資源交易中心以后，如何保證財政部門實時獲取采購中的各種違法違規行為，并及時獲得相關證據，進而為監督監管提供事實依據存在現實難點。”一位經常參與政府采購的工作人員表示。

人才流失問題日漸突出。建立一支穩定的政府采購人才隊伍，讓專業的人辦專業的事兒是我國政府采購的愿望，但伴隨著公共資源交易中心的介入，愿望是否會變奢望？“當各地原來的政府采購中心并入公共資源交易中心之后，人才流失現象開始出現。公共資源交易中心是一個服務性平臺，不需要編制招標文件、開評標等環節，政府采購專業性由此閑置，政府采購人員無用武之地，人才流失不可避免。這些人或是跳槽至社會代理機構，亦或是逐步轉向相關管理部門。”王叢虎告訴記者。

對此，有專家提到兩條出路：一方面，為集采機構設置一些“非其不可”的項目，如，純公益性項目、涉密項目、應急項目等等，去補位市場失靈的地方。另一方面，修訂《政府采購法》，但時間成本可能較大。“從長遠來看，未來集采機構存在的空間可能會越來越小，專業化是其發展方向。”該專家坦言。

平臺建設發人所思。交易系統建設發人所思。“政府是否應當就交易載體進行市場化配置？是否利用社會資本建設的信息系統完成政府采購交易？交易系統的建設運營交由社會力量是否更加高效？”記者在采訪時聽到了類似的諸多疑問。另外，政府采購專家張利江建議，對“平臺之外無交易”應有更廣泛的理解，平臺既是指有形場所，也包括無形的開放對接的公共服務系統，國務院辦公廳《關于整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案的通知》(國辦發〔2015〕63號)等文件沒有授權各地公共資源交易中心建設運營電子交易系統。政府采購的公共服務系統應當由交易中心統一建設運營，監管系統應當由政府采購的監督部門建設運營。

非獨立法人地位帶來工作困擾。業界相關工作人員告訴記者：“沒有了獨立法人資格，我們蓋個公章都要跑到公共資源交易局，給日常工作帶來了些許不便。”

問題重重的背后是引人入勝的思考，湖北省漢川市公共資源交易中心倪劍龍指出，希望未來國家能夠出臺統一的方案。

千變萬化的現實情況需要“一盤棋”的布局，許多業內人士給出了這樣的建議。“各地集采機構無論有沒有并入到公共資源交易中心，其在性質、從屬關系、管理機制方面都各有不同，缺乏統一格局，不利于管理。”深圳市公共資源交易工作委員會辦公室汪泳指出。

感同身受的還有新疆政府采購中心的小李。“我認為多頭管理和自身定位的問題尤為凸顯，如果政府采購中心被納入公共資源交易中心，其究竟是服務本級，還是與上下級有業務指導關系？這些問題不一而足。建議未來要有統一的部署、統一的方案。”

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