平臺(tái)整合，各地都走出什么路子

【貫徹落實(shí)國(guó)辦發(fā)[2015]63號(hào)文四周年回眸①】

編者按

自國(guó)辦印發(fā)《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案》以來，各地集采部門就開始了一場(chǎng)“并入”公共資源交易平臺(tái)的行程。經(jīng)過四年實(shí)踐，各地的整合過程和情況萬象叢生、錯(cuò)綜復(fù)雜。為展示整合與改革的現(xiàn)狀，本報(bào)記者調(diào)查了北京、上海、天津、重慶、山東、安徽、湖北、江西、甘肅、新疆以及深圳等地的整合情況，并采訪了部分業(yè)內(nèi)專家，推出“貫徹落實(shí)國(guó)辦發(fā)[2015]63號(hào)文四周年回眸”系列報(bào)道，對(duì)各地集采機(jī)構(gòu)“并入”公共資源交易平臺(tái)的現(xiàn)狀、模式及存在問題進(jìn)行展示，以期引起廣大讀者的關(guān)注與討論，促進(jìn)這項(xiàng)工作朝著正確的方向深入發(fā)展。

平臺(tái)整合，各地都走出什么路子

■ 本報(bào)記者 楊文君

“五花八門，五花‘十八’門。”這是記者本次關(guān)于全國(guó)集采機(jī)構(gòu)并入公共資源交易中心情況采訪中聽到最多的聲音。

2015年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案》（國(guó)辦發(fā)[2015]63號(hào)，以下簡(jiǎn)稱63號(hào)文），基于加快形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約以及推進(jìn)預(yù)防和懲治腐敗體系建設(shè)等初衷，63號(hào)文要求，整合工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等交易市場(chǎng)，建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)。據(jù)此，各地政府采購(gòu)中心陸續(xù)開始了一場(chǎng)并入公共資源交易平臺(tái)的“行程”。

在這場(chǎng)“行程”中，各地做法不一，問題不同，但給予的思考卻是一致的：“政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)何去何從？”

整合平臺(tái)≠“并入中心”

按照63號(hào)文的相關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)由政府推動(dòng)建立，堅(jiān)持公共服務(wù)職能定位，實(shí)施統(tǒng)一的制度規(guī)則、共享的信息系統(tǒng)、規(guī)范透明的運(yùn)行機(jī)制，為市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾、行政監(jiān)管部門等提供綜合服務(wù)。整合目標(biāo)為：2016年6月底前，地方各級(jí)政府基本完成公共資源交易平臺(tái)整合工作。2017年6月底前，在全國(guó)范圍內(nèi)形成規(guī)則統(tǒng)一、公開透明、服務(wù)高效、監(jiān)督規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)體系，基本實(shí)現(xiàn)公共資源交易全過程電子化。在此基礎(chǔ)上，逐步推動(dòng)其他公共資源進(jìn)入統(tǒng)一平臺(tái)進(jìn)行交易，實(shí)現(xiàn)公共資源交易平臺(tái)從依托有形場(chǎng)所向以電子化平臺(tái)為主轉(zhuǎn)變。在完善運(yùn)行機(jī)制方面，63號(hào)文強(qiáng)調(diào)指出，各級(jí)公共資源交易平臺(tái)不得取代依法設(shè)立的政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的法人地位、法定代理權(quán)以及依法設(shè)立的其他交易機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)從事的相關(guān)服務(wù)，不得違法從事或強(qiáng)制指定招標(biāo)、拍賣等中介服務(wù)，不得行使行政審批、備案等管理職能。在創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制方面，明確各級(jí)招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督、財(cái)政、國(guó)土資源、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理等部門要按照職責(zé)分工，加強(qiáng)對(duì)公共資源交易活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，依法查處公共資源交易活動(dòng)中的違法違規(guī)行為。

平臺(tái)整合，必然涉及人和機(jī)構(gòu)的去留問題。業(yè)內(nèi)專家指出，當(dāng)前，信息化發(fā)展潮流已沖破了傳統(tǒng)的市場(chǎng)交易模式和地域空間限制，公共資源交易市場(chǎng)已不等同于有形的交易場(chǎng)所，而應(yīng)是無形的電子交易市場(chǎng)，63號(hào)文也明確將電子化無形交易平臺(tái)作為改革方向，交易平臺(tái)不具備行政監(jiān)督職責(zé)。自63號(hào)文發(fā)布以來，各地公共資源交易改革加速落地。然而，在記者的調(diào)研中，很多地方都將“整合平臺(tái)”和“并入公共資源交易中心”視同為一個(gè)概念，這種理解上的偏差具有相當(dāng)?shù)钠毡樾院屯J(rèn)感。基于現(xiàn)實(shí)情況，記者對(duì)“貫徹落實(shí)國(guó)辦發(fā)[2015]63號(hào)文四周年回眸”的第一站就從“政府采購(gòu)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)‘并入’公共資源交易中心”的話題開始。

觀總體，四類模式“并肩同行”

一張地圖，四類模式，勾畫出基本框架。據(jù)記者不完全統(tǒng)計(jì)，目前，我國(guó)集采機(jī)構(gòu)并入公共資源交易中心的模式大致分為以下四種：獨(dú)立運(yùn)營(yíng)、物理并入、化學(xué)整合以及企業(yè)操作。

——獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。在全國(guó)各地集采機(jī)構(gòu)并入公共資源交易中心的“浪潮”中，有一些集采機(jī)構(gòu)暫時(shí)沒有加入，保有著獨(dú)立的法人資格。如北京、上海、天津、新疆以及深圳特區(qū)等地正是這種運(yùn)行模式，但天津、新疆和深圳三地政府采購(gòu)中心的有關(guān)工作人員表示，他們未來可能會(huì)加入到當(dāng)?shù)氐墓操Y源交易中心，但時(shí)間、形式等還尚未確定。據(jù)了解，深圳目前只成立了公共資源交易工作委員會(huì)辦公室，還未建立公共資源交易中心。

——物理并入。“一套班子，兩塊牌子”的說法耳熟能詳，其做法遍布多地。北京的海淀區(qū)、湖北省及其各市縣、山東省及其部分下轄市，以及新疆部分地區(qū)的集采機(jī)構(gòu)，在并入公共資源交易中心后仍保留獨(dú)立的法人資格。

——化學(xué)整合。實(shí)踐中，還有一批這樣的集采機(jī)構(gòu)，它們并入公共資源交易中心后發(fā)生了“化學(xué)反應(yīng)”，失去了獨(dú)立的法人資格。甘肅是這一模式的典型代表，甘肅省公共資源交易局政府采購(gòu)處處長(zhǎng)李文萍告訴記者：“我們從2013年7月就開啟了整合方案，原來的政府采購(gòu)中心在并入后失去了獨(dú)立的法人資格，目前是公共資源交易局的一個(gè)處室，但還是按照集采機(jī)構(gòu)的要求來履行相關(guān)職責(zé)。”

——企業(yè)操作。借企業(yè)之手完成集采業(yè)務(wù)也是部分地區(qū)做法的真實(shí)寫照，即由相關(guān)國(guó)有企業(yè)來完成政府集中采購(gòu)代理業(yè)務(wù)，但具體到不同地方，運(yùn)行模式也有差異。以安徽和重慶兩地為例。從2015年起，安徽省本級(jí)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)全部移交安徽合肥公共資源交易中心，該中心加掛安徽省政府采購(gòu)中心牌子。從2016年起，安徽合肥公共資源交易中心只保留平臺(tái)服務(wù)職能，其具體交易職能被剝離出來，移交給新組建的安徽公共資源交易集團(tuán)（國(guó)企）承擔(dān)。而地處西南部的重慶，“采購(gòu)中心—國(guó)資委—企業(yè)”三者之間則有著更為復(fù)雜的關(guān)系。重慶市政府采購(gòu)中心沒有并入當(dāng)?shù)氐墓操Y源交易中心，隸屬于重慶市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)下屬的重慶國(guó)際投資咨詢集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱“重咨集團(tuán)”），當(dāng)?shù)氐恼少?gòu)工作全部交由重咨集團(tuán)。

此外，像江西省、甘肅省部分下轄市州等地沒有集采機(jī)構(gòu)，相關(guān)業(yè)務(wù)直接交給當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)代理機(jī)構(gòu)來完成。記者了解到，江西省機(jī)電設(shè)備招標(biāo)有限公司（國(guó)企）負(fù)責(zé)江西省本級(jí)的集中采購(gòu)業(yè)務(wù)。

看細(xì)節(jié)，“五花八門”特點(diǎn)顯現(xiàn)

除了并入模式，各地集采機(jī)構(gòu)在從屬關(guān)系、內(nèi)部構(gòu)架、并入速度等方面呈現(xiàn)出五花八門。

集采購(gòu)機(jī)構(gòu)各有從屬。記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，各地集采機(jī)構(gòu)的上級(jí)主管部門分為諸多門類，財(cái)政部門、人民政府、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、發(fā)展改革委、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、公共資源交易局、行政審批服務(wù)局等均有涉及。如，北京市政府采購(gòu)中心行政上掛靠北京市人民政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，新疆政府采購(gòu)中心目前由新疆維吾爾自治區(qū)財(cái)政廳代管；而湖北省及其各市縣、深圳的政府采購(gòu)中心均受同級(jí)人民政府主管；上海市政府采購(gòu)中心的主管單位則是上海市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局；甘肅省的政府采購(gòu)中心（目前是政府采購(gòu)處）則由同級(jí)的公共資源交易局管理；山東省濟(jì)南市、青島市、東營(yíng)市等地的集采機(jī)構(gòu)接受行政審批服務(wù)局管理。

內(nèi)部構(gòu)架繁簡(jiǎn)有別。在并入公共資源交易中心的進(jìn)程中，各地集采機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也是別具一番“地方特色”，即使是在同一省內(nèi)，各市情況也“因地而異”。以山東省為例，青島市政務(wù)服務(wù)和公共資源交易中心具體履行集中采購(gòu)職責(zé)的是內(nèi)部處室公共資源交易二處，該處同時(shí)承擔(dān)政府采購(gòu)交易見證服務(wù)；東營(yíng)市公共資源交易中心內(nèi)設(shè)6個(gè)科室，其中的受理科、交易科、評(píng)審科具體負(fù)責(zé)市本級(jí)集中采購(gòu)業(yè)務(wù)；濟(jì)寧市公共資源交易中心下設(shè)政府采購(gòu)一部、政府采購(gòu)二部、政府采購(gòu)三部三個(gè)內(nèi)設(shè)科室負(fù)責(zé)市級(jí)集中采購(gòu)業(yè)務(wù)；濱州市公共資源交易中心設(shè)立了綜合部、系統(tǒng)運(yùn)維部、政策法規(guī)部、交易管理與規(guī)劃部4個(gè)服務(wù)保障部室及建設(shè)工程部、政府采購(gòu)部、土地交易部、產(chǎn)權(quán)交易部4個(gè)業(yè)務(wù)部室。政府采購(gòu)部具體組織實(shí)施集中采購(gòu)項(xiàng)目，采用“分段式采購(gòu)”的模式開展，即針對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中的計(jì)劃受理、開標(biāo)前、開評(píng)標(biāo)及開標(biāo)后三個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)置了三段，分別為計(jì)劃受理組、標(biāo)書編制組和開標(biāo)管理組，利用流程設(shè)置加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控。另外在開展政府采購(gòu)活動(dòng)時(shí)，綜合部提供綜合服務(wù)，系統(tǒng)運(yùn)維部提供系統(tǒng)支撐，政策法規(guī)部提供政策咨詢，交易管理與規(guī)劃部維護(hù)交易秩序、抽取評(píng)審專家，共同形成工作合力。當(dāng)然，有些地方的做法更“簡(jiǎn)單粗暴”一些，政府采購(gòu)中心并入到公共資源交易中心后變?yōu)槠渲械囊粋€(gè)處室或一部門。

并入時(shí)間有先后、并入層級(jí)各不同。記者歸納整理后發(fā)現(xiàn)，整體而言，自國(guó)家發(fā)展改革委2014年發(fā)布《關(guān)于整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)的方案（征求意見稿）》以來，各地陸續(xù)參與到了當(dāng)?shù)氐墓操Y源交易整合中，與省級(jí)政府采購(gòu)中心相比，市縣級(jí)別的政府采購(gòu)中心的并入速度更快、力度更大。

找問題，統(tǒng)一布局成為愿望

現(xiàn)實(shí)下的紛繁復(fù)雜，理不清的千頭萬緒，面對(duì)各地集采機(jī)構(gòu)“各有千秋”的實(shí)際情況，業(yè)內(nèi)專家也指出了一些有待解決的客觀問題。

監(jiān)督權(quán)問題惹人關(guān)注。“以前，集采機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)歸于財(cái)政部門，但現(xiàn)在分為兩種情況。”中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、公共資源交易研究中心教授王叢虎指出，一種是監(jiān)督權(quán)完全被授權(quán)出去，比如安徽省合肥市擬通過立法把監(jiān)督權(quán)交予當(dāng)?shù)毓操Y源交易監(jiān)督管理局，但該方案目前尚在討論階段；另一種是財(cái)政部門通過規(guī)章等形式委托其他部門行使監(jiān)督權(quán)，該種做法在各地較為常見，這對(duì)政府采購(gòu)相關(guān)法律及制度是項(xiàng)挑戰(zhàn)。

“各地集采機(jī)構(gòu)并入公共資源交易中心后，即便是繼續(xù)由財(cái)政部門行使監(jiān)督權(quán)，其也將面臨諸多現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)。”王叢虎說。

“我非常同意王老師的說法，集采機(jī)構(gòu)加入公共資源交易中心以后，如何保證財(cái)政部門實(shí)時(shí)獲取采購(gòu)中的各種違法違規(guī)行為，并及時(shí)獲得相關(guān)證據(jù)，進(jìn)而為監(jiān)督監(jiān)管提供事實(shí)依據(jù)存在現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)。”一位經(jīng)常參與政府采購(gòu)的工作人員表示。

人才流失問題日漸突出。建立一支穩(wěn)定的政府采購(gòu)人才隊(duì)伍，讓專業(yè)的人辦專業(yè)的事兒是我國(guó)政府采購(gòu)的愿望，但伴隨著公共資源交易中心的介入，愿望是否會(huì)變奢望？“當(dāng)各地原來的政府采購(gòu)中心并入公共資源交易中心之后，人才流失現(xiàn)象開始出現(xiàn)。公共資源交易中心是一個(gè)服務(wù)性平臺(tái)，不需要編制招標(biāo)文件、開評(píng)標(biāo)等環(huán)節(jié)，政府采購(gòu)專業(yè)性由此閑置，政府采購(gòu)人員無用武之地，人才流失不可避免。這些人或是跳槽至社會(huì)代理機(jī)構(gòu)，亦或是逐步轉(zhuǎn)向相關(guān)管理部門。”王叢虎告訴記者。

對(duì)此，有專家提到兩條出路：一方面，為集采機(jī)構(gòu)設(shè)置一些“非其不可”的項(xiàng)目，如，純公益性項(xiàng)目、涉密項(xiàng)目、應(yīng)急項(xiàng)目等等，去補(bǔ)位市場(chǎng)失靈的地方。另一方面，修訂《政府采購(gòu)法》，但時(shí)間成本可能較大。“從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，未來集采機(jī)構(gòu)存在的空間可能會(huì)越來越小，專業(yè)化是其發(fā)展方向。”該專家坦言。

平臺(tái)建設(shè)發(fā)人所思。交易系統(tǒng)建設(shè)發(fā)人所思。“政府是否應(yīng)當(dāng)就交易載體進(jìn)行市場(chǎng)化配置？是否利用社會(huì)資本建設(shè)的信息系統(tǒng)完成政府采購(gòu)交易？交易系統(tǒng)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)交由社會(huì)力量是否更加高效？”記者在采訪時(shí)聽到了類似的諸多疑問。另外，政府采購(gòu)專家張利江建議，對(duì)“平臺(tái)之外無交易”應(yīng)有更廣泛的理解，平臺(tái)既是指有形場(chǎng)所，也包括無形的開放對(duì)接的公共服務(wù)系統(tǒng)，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕63號(hào))等文件沒有授權(quán)各地公共資源交易中心建設(shè)運(yùn)營(yíng)電子交易系統(tǒng)。政府采購(gòu)的公共服務(wù)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)由交易中心統(tǒng)一建設(shè)運(yùn)營(yíng)，監(jiān)管系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)由政府采購(gòu)的監(jiān)督部門建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

非獨(dú)立法人地位帶來工作困擾。業(yè)界相關(guān)工作人員告訴記者：“沒有了獨(dú)立法人資格，我們蓋個(gè)公章都要跑到公共資源交易局，給日常工作帶來了些許不便。”

問題重重的背后是引人入勝的思考，湖北省漢川市公共資源交易中心倪劍龍指出，希望未來國(guó)家能夠出臺(tái)統(tǒng)一的方案。

千變?nèi)f化的現(xiàn)實(shí)情況需要“一盤棋”的布局，許多業(yè)內(nèi)人士給出了這樣的建議。“各地集采機(jī)構(gòu)無論有沒有并入到公共資源交易中心，其在性質(zhì)、從屬關(guān)系、管理機(jī)制方面都各有不同，缺乏統(tǒng)一格局，不利于管理。”深圳市公共資源交易工作委員會(huì)辦公室汪泳指出。

感同身受的還有新疆政府采購(gòu)中心的小李。“我認(rèn)為多頭管理和自身定位的問題尤為凸顯，如果政府采購(gòu)中心被納入公共資源交易中心，其究竟是服務(wù)本級(jí)，還是與上下級(jí)有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系？這些問題不一而足。建議未來要有統(tǒng)一的部署、統(tǒng)一的方案。”

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來源于中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。