供應商信用管理呼喚統一的頂層設計

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供應商信用管理呼喚統一的頂層設計

■ 本報記者 昝妍

人無信不立，業無信不興。政府采購一頭連著政府，一頭連著市場，較之普通的商業行為更重視信用的價值。作為政府采購活動的重要參與者之一，供應商的信用情況直接影響采購結果、采購質量及采購效益，因而備受業內注目。近年來，各級有關部門積極探索政府采購供應商信用管理，取得不俗成績，與此同時，也逐漸凸顯出一些共性和個性的問題，值得關注探討。

五種模式并駕齊驅

據《中國政府采購報》記者不完全統計，目前，我國政府采購供應商信用管理大致可分為五種模式，即開展信用評價、建立供應商誠信檔案、建立“黑名單”制度、供應商庫+量化誠信指數+“黑名單”三合一以及承諾制。不同地區采用了不同模式，而采用同種模式的地區在執行方面也有差異。

第一種模式是制定信用評價指標及評價標準，開展信用評價。國家稅務總局、江蘇省財政廳的做法較有代表性。國家稅務總局規定，對參與國稅系統批量集中采購項目和電子平臺采購項目的所有投標和響應供應商（包括原廠商及代理商）進行信用評價管理。根據量化指標得分情況，將供應商分為A、B、C三級信用，對不同信用等級供應商實行差別管理。如，連續3年被評為A級信用的供應商，在國稅系統政府采購電子平臺入圍時可免除資格審查；連續3年被評為C級信用的供應商，責令其退出國稅系統政府采購電子平臺。江蘇省對供應商的信用情況進行量化評價打分，將信用考核內容細分為投標、響應、開標、談判、磋商和評標、評審環節，中標、成交和合同簽訂、履約環節，質疑投訴環節，監督檢查環節四類31項。供應商初始信用評價分為100分，每發生一次嚴重失信行為，扣50分；每發生一次一般失信行為，扣5分。該省還將供應商誠信打分的結果運用到采購項目評審中。

第二種模式是建立政府采購供應商誠信檔案。誠信檔案側重于對供應商的采購行為進行記錄及認定。有些省市由政府采購監管部門負責對供應商在政府采購活動中的違法違規行為進行認定、記錄并懲戒，如深圳市、青海省。有些地方由代理機構負責對供應商在政府采購活動中的違法違規行為進行認定、記錄，對于不誠信的供應商交由政府采購監管部門處理，如福建省、黑龍江省。

第三種模式是建立供應商“黑名單”制度。自我國開始提倡社會信用體系建設之時，“黑名單”制度便在多個領域廣泛推行，但制定政府采購領域供應商違法失信“黑名單”信息共享和聯合懲戒相關制度的省份并不多。去年，陜西省財政廳印發了《陜西省政府采購領域供應商違法失信“黑名單”信息共享和聯合懲戒實施辦法》，明確了政府采購領域供應商的21種違法失信行為。納入“黑名單”的供應商將受到聯合懲戒，包括限制參加政府采購活動；限制參加政府投資項目招投標活動；加強日常監管，提高監督檢查頻次；禁止參與評優評先；限制享受各類政府扶持政策等。

第四種模式是供應商庫+量化誠信指數+“黑名單”三合一，典型代表為浙江省。浙江是較早探索供應商信用管理的省份之一，該省以全省統一的網上注冊供應商庫為基礎框架，通過量化積分的方式，對供應商誠信行為進行考核。供應商政府采購誠信指數由“起始基礎分±誠信記錄分＋業績考核分”組成。該省還通過“黑名單”將失信供應商公開曝光，并在處罰有效期內禁止其參加政府采購活動。此外，浙江政府采購供應商信用修復制度同樣值得“點贊”，“黑名單”中的失信供應商，仍可通過努力轉變為守信者。

第五種模式是信用承諾制，典型代表為湖北省。去年，該省財政廳印發通知，針對供應商、代理機構、評審專家全面推行政府采購信用承諾制，將信用承諾納入市場主體信用記錄。關于政府采購供應商，要求其在采購活動開展前簽署誠信承諾書，承諾提供給注冊登記部門、行業管理部門、司法部門、行業組織以及在采購活動中提交的所有資料均合法、真實、有效。若違背承諾約定，經查實，愿意接受行業主管部門和信用管理部門相應的規定處罰。

此外，河北省還將供應商信用情況作為入駐該省網上商城的資格條件，若入駐供應商在網上商城經營期間發生在“信用中國”和“信用中國（河北）”網站中被列入“行政處罰”“重點關注名單”或者“黑名單”等失信行為記錄，將被取消網上商城供應商資格。

現有模式有待進一步優化完善

各地政府采購供應商信用管理模式不一，實施效果存在不同程度的差異，一些地區所謂的創新舉措，在具體標準、法律效力等方面也引發了爭議。

中央財經大學財稅學院教授姜愛華認為，當前不少省市重視政府采購供應商信用管理，采取各種積極舉措對供應商的信用信息進行記錄、收集及懲戒，營造誠實守信、公平競爭的氛圍，這是值得肯定的，不過，也存在一些值得反思和改進的問題。一是信用管理標準不統一，使得聯合懲戒作用難以發揮。如，有的地區采用積分制進行信用等級評價，有的采用建立誠信檔案制，有的采用“黑名單”制或承諾制，管理手段、管理標準的差異，使得各地政府采購誠信聯合懲戒機制難以對接，也不利于政府采購領域與其他領域的聯合懲戒。二是信用管理機制較為單一，信用的作用遠未發揮。目前主要是建立了違法失信懲戒機制，守法誠信褒獎機制建設力度不夠，且信用管理機制主要以企業為懲戒對象，未將企業直接負責的主管人員和其他直接責任人員納入管理范圍，容易出現企業失信、實際控股人或負責人“改頭換面”又參加政府采購活動的情況。三是對供應商違法失信行為的識別不足，難免存在“漏網之魚”。一些供應商采取比較隱蔽的方式圍標、串標，難以被識別出來，使得信用管理的作用范圍仍然較窄。

中國人民大學國家發展與戰略研究院、公共資源交易研究中心教授王叢虎表示，為進一步發揮信用的作用，可在傳統的政府采購評審機制中增加信用的比重，部分地區對信用評價分數和等級不同的供應商，給予其評審加分或扣減分數的做法值得借鑒，但是，如何對供應商的信用情況進行客觀、合理的量化打分，并保證將分數運用到評審過程中的公平公正？這種評審加分或扣減分數，是否有法律依據？這些問題都不容忽視。

一些業內人士還對供應商誠信承諾制等做法持反對意見，認為這類做法的實際意義并不大，是部分地方政府部門的懶政，“形式大于內容”，且供應商所謂自愿的承諾，在法律效力方面也遠不如既有的法律法規規定及采購文件，供應商一旦違背承諾，很難根據承諾書追究其責任。在當前政府采購信用體系尚未建立健全、誠信氛圍還不夠濃厚的背景下，信用承諾只能起到很小的輔助作用。

道阻且長，行則將至

積跬步，才能至千里。多位業內專家表示，政府采購信用體系建設是一項系統工程，涉及采購人、供應商、代理機構、評審專家乃至監督管理部門。目前，我國政府采購信用體系建設仍處于起步階段，各地在政府采購供應商信用管理模式探索過程中出現種種問題，符合新生事物的成長和發展邏輯。有問題，恰恰才有進步和完善的空間。

地方實踐百花齊放，倒逼頂層設計的出臺。王叢虎建議，當前，政府采購信用體系建設的首要任務是統籌構建全國統一的法律規章制度體系，健全相關信息技術體系，完善主管機構組織隊伍等。其中，第一任務便是修訂《政府采購法》，在國家層面出臺統一的政府采購信用管理的法律法規，出臺信用立法草案，指導各地政府采購信用體系建設，為各地政府采購信用管理包括供應商信用管理工作提供法律依據。姜愛華也表示，需建立全國統一的政府采購信用管理標準，構建“一處失信、處處受限”的信用懲戒大格局，讓失信者寸步難行。此外，還要完善守法誠信褒獎機制，與違法失信懲戒機制相配合，共同發揮信用體系“扶正祛邪”的功能，并將企業直接負責的主管人員和其他責任人員也列入信用管理對象。

關于政府采購信用評價指標、標準體系的制定完善，應由政府部門來主導，還是交由行業協會等社會組織、第三方負責，業內一直存在不同意見。有專家建議，無論是政府部門還是第三方，在對供應商等采購主體信用信息情況的處理過程中，難免摻入主觀因素，可通過計算機自動化計分、評定等級，并確保信息來源的真實可靠、運算模型的科學合理。《財政部關于在政府采購活動中查詢及使用信用記錄有關問題的通知》（財庫[2016]125號）明確，各地區各部門應在政府采購活動中積極推進信用信息的共享和使用，研究制定符合本地本部門實際情況的具體操作程序和辦法。若當地政府采購部門據此制定了供應商信用情況的具體應用情形，如可在項目評審時給予一定的加分或扣減分數，則不算于法無據。不過，在將供應商的信用評價情況運用到采購項目評審中時，也可借計算機實現自動化計分及評審，避免人為干擾。

對于如何有效認定供應商的失信行為，姜愛華、王叢虎等受訪專家一致認為，隨著政府采購占全國財政支出和GDP的比重的日漸上升，供應商的數量很有可能繼續增長，而監管部門、集采機構等采購管理組織部門的人力則難以有效增加。未來，政府采購交易的統一信息平臺每天會產生海量的供應商數據，可利用大數據、人工智能等技術手段，加強對供應商違法失信行為的識別，實現政府部門監督管理的智慧化和精準化。

還有專家提出引入市場退出機制、建立政府采購誠信保險制度以及供應商信用等級制度等建議。針對那些不遵守行業操守、多次失信違規的供應商，堅決驅逐出政府采購市場，處以終身或有一定限期的禁入。考慮到我國有些專業的供應商數量還比較少，尤其是我國近年來大力推進政府購買服務改革，一些專業和領域的服務主體更少，若一失信便確定為無限期的完全退出，市場競爭可能大大減弱，因此可設定為一定期限的禁入，并進一步建立完善政府采購信用修復機制。關于政府采購誠信保險制度，則是要求供應商為其在政府采購活動中提供的有形產品、貨物的質量以及無形的服務等購買誠信保險。這可能涉及保險公司對供應商提供的工程或服務的質量及專業性的判斷權衡。供應商信用等級制度，是對供應商的信用情況用等級加以區分，按照不同分值區間，將其分為優質供應商、合格供應商、基本合格供應商、不合格供應商四個等級，形成軟性的激勵懲戒機制，促進不合格供應商向優質供應商轉化，推動守信者始終受益、失信者處處受限氛圍的形成。但應確保分級所依據的數據信息的真實性、及時性；保障供應商對不合理評判結果的申訴渠道和救濟權利；暢通不同級別供應商轉化的通道，實現動態良性的信用治理。

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