柔性方式規制的實施效果強于“一刀切”

【關注工信部《及時支付中小企業款項管理辦法（征求意見稿）》】

編者按：

10月11日，本報刊發《給〈及時支付中小企業款項管理辦法（征求意見稿〉提幾點建議》一文，就工業和信息化部相關文件中付款期限等內容的規定做了探討，引發各界關注和熱議。本期，我們特推出幾位專家的觀點，為該辦法建言獻策。

柔性方式規制的實施效果強于“一刀切”

■ 余寅同

2019年9月，工業和信息化部就《及時支付中小企業款項管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）向社會公開征求意見。《征求意見稿》就國家機關、事業單位和大型企業向從中小企業采購貨物、工程、服務的付款期限以及預留質保金的返還期限作了具體規定，在相關領域引起一定爭議。贊成者認為，該規定針對當前中小企業參與市場活動中的實際問題予以規范，對維護中小企業利益具有積極意義；反對者認為，其以行政手段介入具體市場活動，尤其是對大型企業與中小企業間的合同行為作出具體規定，似有以行政權力干涉市場主體經營自主權之嫌。對此爭議，筆者認為，可從問題癥結、政府定位與解決路徑三方面進行分析。

國家機關、事業單位和大型企業拖欠中小企業款項的癥結在于其強勢地位缺乏必要制約

正如隨《征求意見稿》一并發布的起草說明中所說的，國家機關、事業單位和大型企業拖欠中小企業款項的癥結在于其市場優勢地位的濫用，致使中小企業面對拖欠款項不愿、不敢乃至于不能主張權利。誠然，理論上講，中小企業可以通過訴訟、仲裁等途徑要求采購方按合同約定支付款項，但相對較長的訴訟或仲裁周期，以及因訴訟可能對自身業務造成的不利影響，致使中小企業實際上很少采用這種方式向采購方維權。因此，通過政策法規形式對國家機關、事業單位和大型企業拖欠中小企業款項的行為進行規制，使中小企業在與國家機關、事業單位和大型企業交易時的地位得到提升，對維護中小企業利益確有積極意義。但同時，如何對國家機關、事業單位和大型企業濫用優勢地位的沖動進行制約，使其能夠以一種更加平等的心態與中小企業進行交易活動，才是解決此類問題的根本辦法。

解決國家機關、事業單位和大型企業拖欠中小企業款項問題應明確政府定位，凝聚各方合力

各方爭議的核心點，在于政府是否應當以行政手段介入具體市場活動。關于“行政權力能否干預市場主體的具體交易活動”的問題，事實上，很難說世界上有哪個國家的行政力量完全沒有介入市場主體的具體交易活動，也很難說這種行政力量介入市場主體具體交易活動的行為必然違反市場精神?！墩髑笠庖姼濉菲鸩菡f明也指出，美國、德國、日本等國家都出臺過規范遲延支付方面的法律。各國間的差別，不在于行政力量是否應當介入具體交易活動，而在于介入的方式。故筆者認為，解決爭議的關鍵也在于如何介入。以法律法規形式對遲延支付進行規制的做法在國外已有先例，且已經取得了一定成效，因此并無不妥。就具體的制定主體來說，工業和信息化部作為國務院減輕企業負擔部際聯席會議召集單位，作為出臺《征求意見稿》的牽頭部門也較為恰當。但需要注意的是，《征求意見稿》的內容涉及財政、國有資產監督管理和市場監管等有關部門，而《征求意見稿》起草說明卻未對其他部門的態度進行說明，難免使人對《征求意見稿》的實施效果產生擔憂。

對國家機關、事業單位和大型企業拖欠中小企業款項問題應形成系統性的解決思路

此次爭議的另一個重點，在于《征求意見稿》對付款期限和預留質保金期限作出了統一具體的規定。其第九條明確，“國家機關、事業單位和大型企業從中小企業采購貨物、工程、服務的，應當在30日內付款；合同另有約定的，付款期限最長不得超過60日?！闭\然，這種“一刀切”的做法能夠在最大限度上對中小企業的權益進行保護，避免個別國家機關、事業單位和大型企業通過其他方式規避這一規定。但從另外一個角度看，這種統一規定也難以適應多種形式的市場交易活動。如交易活動采用分期付款的形式，如何確定付款期限？《征求意見稿》并未作出區別規定。如果一項規定未能充分考慮各類實際情況，那么很有可能因缺乏現實基礎而成為一紙空文。

就《征求意見稿》而言，可考慮從以下方面對相關規定作進一步完善。一是主體方面，區分不同主體，對拖欠中小企業款項問題進行規制。對國家機關、事業單位拖欠中小企業貨款的問題，可以由財政部門進行監管；對大型企業中國有企業拖欠中小企業貨款的問題，可以由國有資產監督管理部門進行監管；對大型企業中非國有企業拖欠中小企業貨款的問題，可以由市場監管部門進行監管。二是手段方面，除行政強制手段外，對國家機關、事業單位和大型企業中國有企業拖欠中小企業貨款的問題，可以采用考核、評價等內部監管手段進行規制，對大型企業中非國有企業拖欠中小企業貨款的問題，可以采用信用監管等柔性方式進行規制（這點在《征求意見稿》中已有規定，建議予以強化）。同時，充分利用國務院減輕企業負擔部際聯席會議和各類中小企業保護機制，廣泛搜集拖欠中小企業貨款的具體案例，針對典型案例提出相應的規制措施，形成長效機制，從而達到充分保護中小企業權益的目的。

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