將“操作法”改為“需求法”

新常態下，政府采購應積極發揮政策工具作用。未來修法的方向應當是——

將“操作法”改為“需求法”

■ 白志遠

當前，我國經濟正在向形態更高級、分工更復雜、結構更合理的階段演化。經濟發展進入新常態，即從高速增長轉向中高速增長，經濟發展方式從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長。認識新常態，適應新常態，引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的重大邏輯。政府采購發源于歐美發達國家，不僅是規范公共機構采購行為的管理制度，也是政府在市場經濟條件下的有效調控手段。在我國經濟進入新常態的當下，政府采購的政策作用不可忽視。

政府采購政策撬動經濟社會發展的基本機理

政府采購通過政府合同向社會采購貨物、服務、工程。這些合同條款，特別是建筑工程合同中包含著經濟與社會因素。政府采購合同條款的傾向性可以改變某些行業、企業以及供應商和其從業人員的經濟社會狀況。因為基于質量選擇供應商，政府采購被認為是公平的，但是以促進社會經濟發展為目標選擇供應商，則被認為是對經濟或社會不公平的修正，以及通過對經濟發展不均衡與非良性的修正來實現最終的經濟公平。政府采購政策給予了特定供應商群體優先權，通過改善這些供應商進入政府采購的條件，為這些企業創造了更多的商業機會，提供其生存或壯大發展的必要條件。除了將政府合同授予能夠承擔政府目標的供應商外，政府采購還可向與二級企業有正式的、獨立關系的主供應商提供一定程度的優先，前提條件是這些二級企業能夠實現政府的一個或者多個目標。這個供應鏈管理的過程也是負責制造或運輸末端商品的供應商們向下排列的過程。政府通過采購活動把財政資金注入供應商所處的地方，推動了當地經濟的發展，也增加了當地的就業機會和稅收收入。

在政府采購中存在著一系列分解的、重疊的、片段的但又相互依賴的、平行的目標決策關系。政府采購指的是所有采購人的采購部門來實現貨物、服務或工程的采購活動，從這個角度看，政府采購資源分配是一系列相互脫節的活動。然而，如果把政府采購作為一個整體機制來看，其資源配置就可以以共同目標和整體規劃為核心，通過一定的采購組織形式把不同的采購人聯系在一起，形成的巨大政府支出和寬泛的采購范圍使政府可以主導市場。這里所說的政府主導市場，是指政府主動引導市場發展、彌補市場缺陷。

發達國家政府采購是實現經濟社會發展目標的重要工具

發達國家政府采購200多年的發展歷史，經歷了從早期重視節支、防腐，到近期重視發揮政策作用的轉變。

政府采購起源于歐美國家，其最初的目標是節支防腐，英國是這方面的先行者。1782年，英國設立了國家文具公用局，負責政府部門辦公用品的采購，旨在滿足政府日常管理職能的需要，提高財政資金使用效益。為實現該目標，英國逐步采用了公開招標、選擇性招標、競爭性對話等多種競標機制，制定了相應的規則，促進政府采購規范發展。

進入20世紀后，政府采購開始成為實現經濟社會發展目標的政策工具。這方面的突破發生在美國。1861年，美國國會制定法案，要求每項采購活動至少有3個投標人，政府采購進入節支防腐的規范發展階段。但是1920年的經濟危機改變了這一局面。為應對經濟危機，1933年通過的《購買美國產品法》使得政府采購的主要作用從節支演變為經濟調控，為美國經濟復蘇立下大功。后來，政府采購與國家經濟目標的關系逐步為人們所認識，物有所值（Value For Money）的基本原則被確立下來，并被作為引領經濟發展的政策工具來使用。以美國1933年頒布《購買美國產品法》為標志，發達國家的政府采購逐漸演變成優先購買本國產品、支持國內企業發展、支持節能減排、扶持中小企業、支持科技創新的重要政策工具。目前，發達國家的政府采購都承擔著政策使命，實現了基本功能從節支防腐到政策功能的嬗變，并從初級發展階段進入高級發展階段。如，美國在政府采購合同中融入勞動法和環保法的內容，要求承包商采取就業機會平等的雇傭政策，遵守保護環境的有關法律等。聯邦政府每兩年要向國會報告其綠色采購行動的情況。美國政府還對中小企業做了精確的定義，并詳細規定了中小企業參與政府采購價格優惠的幅度，如對中型企業的價格優惠幅度為6%，小型企業為12%，要求采購機構將一定比例的政府采購合同授予小型企業和弱勢群體所在的企業。

隨著經濟全球化的深入，政府采購也從國內政策工具擴展為影響國際貿易的政策工具。適應這一變化，1979年，原關貿組織達成《政府采購協定》（GPA），政府采購延伸到了國際貿易領域，成為以市場換市場的手段。迄今，GPA協定經歷數次演變調整，其成員數目不斷增加，涵蓋的市場份額更是可觀，對國際貿易的影響也日益深入。

政府采購是發達國家政府的主要經濟職能之一

發達國家政府的主要經濟職能包括制定法律規制所有經濟行為、生產貨物和服務與調節和彌補私人部門的缺陷、收入再分配和進行政府采購，政府采購已成為政府的四大主要活動之一。歐美國家政治體制主要是三權分立，政府對全體選民負責，其政府必須是服務型政府，而財政資金來自公民繳納的稅收，因此政府使用時必須非常慎重，要做到物有所值，即任何一筆投入都要產生最大產出。初期，這種產出是價廉物美的標的物。而如今，物有所值考量的內容已擴展為一個合同能帶來的綜合效益，如是否支持了創新、幫助了中小企業、促進了節能環保等。這要求政府從做強做大國內企業、促進產業結構調整、支持可持續發展、增加就業、提高居民收入等方面來考量政府采購。

為此，發達國家紛紛出臺政府采購政策優先的法律法規和政策。如，英國有480多萬家中小企業，占企業總數的99.9%，其提供的就業崗位占私營企業就業崗位數的60%，營業額占52%，但長期以來，英國中小企業直接獲得的政府采購合同所占比例僅約為6.5%。為有效改變這一情況，英國中央政府設定了一個戰略目標，希望把中央層面25%的采購合同授予給中小企業。英國政府近年來還采取了一系列舉措，以消除中小企業進入政府采購市場的壁壘。

隨著政府采購目標的變化，發達國家政府采購方式適用也發生了變化。如，美國最主要、應用最多的采購方式不是強調公平的密封報價方式（相當于我國的公開招標），而是更為靈活、有利于發揮政策作用的協商談判方式（相當于我國的競爭性談判）。發達國家的采購流程也進行了相應的調整。如，從2012年開始，英國要求所有10萬英鎊以下的政府采購項目免除資格預審程序，減輕中小企業繁冗的項目文件準備負擔。

此外，值得注意的是，發達國家重視政府采購的政策作用，并非就忽視了節支和防腐。節支是競爭的產物，防腐是透明和監督的產物，在促進競爭和透明監督方面，發達國家從法律制度到體制機制都做了較好的安排，達到了政策作用和節支防腐并行不悖的效果。

我國政府采購政策作用亟待強化

我國政府采購制度是在上世紀90年代為適應建立社會主義市場經濟體制的公共財政管理制度而開始的改革。因此，我國初期的政府采購制度，其基本功能定位為節支、防腐、提效，符合當時的經濟社會和發展需要，也合乎政府采購制度建設初期的發展水平。

經過十幾年的改革，我國政府采購制度建設取得了很大成績。政府采購制度步入法制化軌道，沿著擴面增量和規范管理的主線穩步推進，走出了一條從無到有、從點到面、從小到大的改革之路。2018年全國政府采購規模達35861.4億元，較上年增長11.7%，占全國財政支出和GDP的比重分別為10.5%和4%。

隨著改革的深入，我國政府采購的政策作用開始加強，政策成效不斷顯現。如，探索實行了促進節能減排的綠色采購政策，建立了強制和優先采購節能環保產品的基本制度。支持中小企業發展的政府采購政策框架基本形成。全面加強政府采購進口產品審核管理，全國政府采購總量中進口產品比例保持在3%以內。這些政策的實踐，促進了產業政策落實，顯示出政府采購作為宏觀調控手段的重要作用。

不過，我國政府采購制度是舶來品，發達國家政府采購已先行200余年，其發展路徑應被我國深入學習。當前，發達國家政府采購與我國的最大差別體現在功能定位上。在發達國家，政府采購已成為實現經濟社會發展目標的重要工具。而長期以來，我國國內對政府采購的功能認識和定位存在一定偏差。人們普遍認為節支、防腐、提效是政府采購的基本功能，而促進節能環保、改善中小企業發展環境、扶持民族落后地區經濟發展等引領經濟、社會更優發展的政策功能屬于基本功能之外的附加功能。這是政府采購制度發展初期的認識和定位，已落后于當今國際政府采購發展的步伐和新常態下經濟社會發展對政府采購提出的新要求。其實，在國際、國內經濟深度調整的今天，政策功能已成為政府采購的重要功能。

同時，總體上看，我國政府采購的政策作用仍不夠突出，現有政策體系不夠完善且呈碎片化。政府采購作為國家重要經濟政策工具的地位尚未確立，與發達國家政府采購所承擔的政策工具角色相比差距仍然較大，與我國經濟新常態的需要不相適應。導致這種局面的原因主要是，在法律定位上，政府采購的主要目標仍是節支、防腐、提效，政策作用仍處于從屬地位，采購方式和程序設計主要服務于節支、防腐，尤其是明確規定了公開招標的主導地位，使得目前雖然認識到政府采購政策作用的重要性，但實踐中操作難度較大。

當前，我國經濟發展進入新常態，積極的財政政策增加了市場供給，政府采購規模也隨之增加。但在注重節支、防腐、提效的思路下，我國政府采購規模的威力仍被封閉在體制內，采購活動仍局限于行政管理體系，沒有實現真正意義上的與企業對接。而只有具體采購活動與企業對接，才能有效實現穩經濟、調結構、保創新、增就業等政策目標。因此，推動政府采購發展方式轉型，凸顯政策工具作用，是新常態的必然選擇。

強化我國政府采購政策作用的主要途徑

為充分發揮政府采購的政策作用，應做好以下三方面的工作。

一是轉變理念，確立政策功能是新常態下政府采購基本功能的意識。首先，正確理解政府采購。有政府即有政府購買活動，政府購買是為滿足政府正常運轉的需要，但這不是政府采購，而僅是政府采購的載體，即政府采購是在此基礎上通過立法來體現國家的政治意志和實現執政目標，是通過政府合同這一“裝置”，將財政資金（采購規模）有目的地注入供應商所處的市場，實現政府采購活動與企業對接，推動經濟發展，增加就業機會和稅收收入，實現節能環保，促進科技創新，最終給經濟社會帶來巨大效應。其次，正確理解采購需求。我國目前將滿足采購人辦公需求確定為政府采購的核心目標，將采購需求窄化為具體貨物、服務和工程的技術指標，這種“采購人本位”觀念是傳統體制下“官本位”思想在政府采購領域的投射。正是這種“官本位”導致目前采購標準與使用人的行政級別掛鉤的怪現象，甚至偏離了滿足辦公需求的目標。政府采購的真正目標是以巨大的采購規模，影響企業的發展，助力實現經濟轉型升級。通過有傾向性的采購政策，可以修正市場造成的不公平，采購對象的技術指標只是貫徹這一政策需求的載體。因此，新常態下政府采購真正的需求不是買什么，而是實現政府有關經濟和社會管理目標。最后，正確定位政府的角色。目前的政府采購制度將政府的主要角色定義為消費者，而市場經濟是消費者主導，所以采購人（或用戶）必然居于主導地位，其關注焦點必然是產品的技術指標。但政府的真正角色是調控者，其工作是利用自己手中的財政資源來引領企業、影響市場，最終實現良好的經濟社會發展目標，因而其關注的焦點應為經濟社會的整體態勢。

二是修改法律，為發揮政策作用創造條件。首先，重新定位政府采購政策功能的地位。當前，我國《政府采購法》將節支、防腐、提效等目標確定為政府采購的基本功能。雖然《政府采購法》也規定了政府采購的政策功能，且從法律條文上看似乎與節支防腐的功能地位是等同的，但是在實際操作中，人們卻往往把政策功能視為政府采購的附加功能。應順應政府采購發展的內在規律，緊跟國際潮流，明確修改法律，將政府采購政策功能界定為政府采購的主導功能，將政策目標實現確立為政府采購的主要目標。其次，將“操作法”改為“需求法”，實現真正的需求驅動。目前《政府采購法》關注的焦點是程序合法和操作規范，如果要凸顯政府采購的政策功能作用，就必須對法律進行大的修改，即將“操作法”改為“需求法”。最后，加大競爭力度，強化透明和監督。政府采購與以往的政府購買不同的是，它通過政府契約，即政府合同采購和管理政府所需要的貨物、服務、工程。而合同條款的傾向性可以改變相關行業、企業及其從業人員的經濟社會狀況。這種傾向性體現了政府采購的政策目標，從供應鏈開始影響企業的生產經營活動，可以發揮政府采購資金的強大效力，實現影響經濟的高杠桿倍增效應。這也要求將更靈活、更有利于發揮政策作用的競爭性談判作為主要采購方式。當然，發揮政策作用，并非放棄節支、防腐。只要有充分競爭，節支就自然能夠實現。而增強透明度和監督，可以最大限度地保證政府采購遠離腐敗。

三是加快加入GPA，最大程度開放國內市場，以市場換市場，為國內企業走出去、擴大海外基礎設施投資創造條件。政府采購已成為國際經濟活動中的重要領域。由于我國尚未加入GPA，在國際政府采購市場競爭中，我國企業處于極為不利的地位。影響我國加入GPA的因素很多，如國內政府采購制度的欠完善、企業競爭實力不足等。但核心問題是談判思路。在多年的談判中，我國都是以守為主，缺乏主動。這在政府采購發展初期階段也許是適宜的，但在經濟全球化格局深入改變、我國經濟進入新常態的今天，依據開放程度對等原則，用國內部分政府采購市場開放換取相應的國際政府采購市場對本國企業的開放，是非常有利的。

（作者單位：中南財經政法大學財稅學院）

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