采購需求有譜，采購結果才能更靠譜

【專家解讀】

采購需求有譜，采購結果才能更靠譜

——第三批政府采購行政裁決指導性案例第21號解讀

■ 本報記者 楊文君

在第三批政府采購行政裁決指導性案例第21號（以下簡稱“第21號案例”）——J大學T校區車輛識別系統公開招標項目投訴案中，招標文件要求供應商提供的車輛識別系統與校區現有的三大系統平臺對接，但卻沒有告知現有系統接口的具體信息，結果導致項目被投訴且廢標。對此，受訪專家一致表示：“該案例系對采購需求的正面引導，即采購人應提出完整、明確的采購需求，并根據需求特點選擇合適的采購方式。另外，財政部門在對此類案件判罰時，可從需求的完整性、確定性方面進行考慮。”

核心標準：采購需求應完整、明確

采購需求應完整、明確，這是本案例的核心要點，也是眾多專家給出的解讀重點。

“第21號案例的主旨正是：采購人應當在采購文件中完整、明確地提出采購需求，這樣做，一方面便于供應商予以響應，另一方面，也便于評審委員會對供應商是否實質響應作出評價。”北京市第一中級人民法院行政庭庭長薛峰在接受記者采訪時表示。

“在第21號案例中，上述項目正是因為招標文件沒有明確現有系統接口的具體信息，即未提出完整、明確、細化的采購需求，才招致投訴。并且，財政部門認同了投訴事項，認定中標結果無效，責令重新開展采購活動。”中國政法大學法學院教授成協中說。

從法律層面講，根據《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第十五條第二款的規定，采購需求應當符合法律法規以及政府采購政策規定的技術、服務、安全等要求。政府向社會公眾提供的公共服務項目，應當就確定采購需求征求社會公眾的意見。除因技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求外，采購需求應當完整、明確。必要時，應當就確定采購需求征求相關供應商、專家的意見。

從實踐層面看。“在實際工作中，采購需求編制應當先以目標性需求為基礎，進而形成具體功能需求指標，并將其進一步細化成為技術需求，從而確保采購需求完整、明確，目的是為供應商廣泛參與競爭和方便報價提供條件。”青島市財政局政府采購監督管理處朱士龍介紹道。

“再深一步想，事實上，明確采購需求也是落實采購人主體責任的一種體現。”成協中強調，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》，將落實采購人主體責任作為重要內容予以明確。采購人落實主體責任的首要內容就是明確采購需求，將那些適宜通過公開招標方式進行采購的項目納入公開招標的范圍。為此，在項目委托前，采購人各單位應當對采購標的的市場技術服務水平、供應、價格等情況進行市場調查，根據調查情況、資產配置標準等科學合理地確定技術需求。只有采購人的目標性需求、功能性需求和技術性需求，能夠做到完整、明確、具體、客觀，供應商才能有針對性地響應，政府采購活動才能實現公平性、競爭性的目標。

升級標準：對接信息化時代

記者了解到，近年來，網絡技術蓬勃發展，信息化平臺建設如火如荼。在政府采購項目中，平臺建設或者系統升級、改造的項目也很多，這類項目一般要求新系統和原系統對接，以完善或者增加原有平臺或者系統的功能，在某些項目中，這樣的要求也是非常必要的。新老系統無縫對接，不僅可以提高系統的功能、延長使用壽命、保持系統的一致性和穩定性，還可以有效地節省資金、提高效率。但實際工作中往往會遇到被原軟件開發商“綁架”的情形，導致采購人無所適從。

面對信息化時代提出的新課題，采購人和財政部門又該如何應對？

結合本案例，薛峰指出，“采購項目與現有系統對接”屬于采購人的需求，采購人在招標文件中作出此項要求并不構成歧視性或排他性的條款，但是要求采購人在招標文件中對此需求予以具體化，即將現有系統的技術指標和要求在招標文件中加以明確。供應商根據現有系統的技術參數和要求，可以確定投標的技術方案，亦可以根據技術方案的工作量確定相關費用情況。

薛峰還告訴記者，目前，許多財政部門在處理類似案件時，往往簡單地認定為“對供應商實行差別待遇或者歧視待遇的情形”，但就本案例而言，這種情形尚不構成《實施條例》第二十條規定的以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇，因為此類信息化項目，大多數供應商都能滿足采購需求，采購人應當在采購文件中公開相關數據。

“第21號案例對各級財政部門處理此類案件方面有很強的指導作用。”受訪專家一致認為。

然而，實踐總是比想象中更加豐富、飽滿，從“有求”到“有應”，需要跨越諸多項目和經驗總結。

“我認為，還應該根據不同的項目特點加以區分。”上海市財政局政府采購管理處副處長王周歡指出，像21號案例提及的情況，如果系統接口的指標是標準、統一的，那么就應該在采購文件中提出系統接口信息，從而讓政府采購市場的競爭更充分。

實際上，除了第21號案例中擬采購的新系統需要和現有不同系統對接的情況，現實中還存在系統后續開發或擴容的問題，此時，采購人通常更愿意讓原供應商提供服務。“然而，即便是此種情況，我個人也建議在招標文件中公開原有系統的信息，即明確采購需求，讓符合要求的供應商都參與進來。這時，只是存在一個競爭成功概率大小的問題，原服務商擁有更多的“競選”優勢，更有可能“中選”，如果不是原服務商“中選”，這證明有更好的供應商能夠滿足采購人的需求，這并不違背采購人的意愿。”王周歡說。

“是的，此類問題還是要注意加以區分。”朱士龍也持有相同觀點，并進一步補充道，平臺建設或者系統開發是屬于內部開發增強功能，還是屬于通過自身的接口，利用或者使用外部其他平臺（系統）來增加原有功能，亦或是通過第三方參與共同開發形成平臺（系統）之間優勢互補，達到提高效能或者功能的目的，對于不同的情況，采購人應做到心中有數。也就是說，平臺（系統）內在邏輯關系與采購人要實現的功能統一，這歸根到底還是如何確定采購需求的問題。因此，采購需求確定了，問題就迎刃而解了。

拓展標準：選擇合適的采購方式

在信息化時代提出的挑戰面前，既要在明確需求上下功夫，也要在方式選擇上準著力。

正如上述專家所說，具體項目具體區分。專家向記者進一步解釋道，若原有系統接口規范統一且數據交換和校驗等信息詳細明確，除了在采購文件中公開接口信息、明確需求外，一般而言，在符合《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第十一條規定的七項內容的情況下，可以采用公開招標方式組織政府采購，以便采購人通過廣泛競爭選擇更符合需求的系統。

而對于那些接口技術規格難以明確、規范、統一的采購項目，公開招標并不是最好的選擇。

“《實施條例》第十五條規定了一個除外情形，‘除因技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求外’，也就是說，這種情形不適用公開招標。”薛峰表示，第21號案例所涉項目并不存在不能采用公開招標方式的問題。案例要點中提出根據采購項目需求特點確定適合的采購方式，一般是針對采購需求難以明確的情形，據此，采購人應當根據項目的具體情況確定競爭性談判或者單一來源采購等方式。

“對于信息化類項目，那些大量存在一定的技術壁壘，后續采購內容要嚴重依賴先前的技術，而且采購人難以通過具體的、客觀的技術指標將其采購需求予以明確、量化的采購項目，采購人可以通過競爭性磋商、競爭性談判、單一來源采購等其他方式來開展采購活動。”成協中認為。

放眼于更多采購項目，成協中進一步指出，舉個比較典型的例子，針對某些二期采購項目、后續采購項目、售后服務類采購或者是采購需求指向專利產品的項目，如果采購人很難將需求量化、細化，為確保自身訴求得到更好滿足，采購人應當避免通過公開招標的方式進行采購。

“不以需求為參照，憑‘心’而論定方式”，記者在平時的采訪中發現，這樣的“唯心主義”觀點也很常見，許多業內人士誤以為，公開招標才是最保險、最安全、最“優秀”的采購方式。

對此，專家提醒，公開招標是政府采購的主要方式，但絕對不是唯一的方式，也并非最好的方式。采購方式的選擇應當根據項目特點和采購需求來確定，采購人應當承擔主體責任，強化需求管理，不能為了規避財政風險，而無視采購項目的具體特點，全部通過公開招標的方式進行采購。

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